疫情后,中国环境法治将走向何方? - 中外对话
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疫情后,中国环境法治将走向何方?

随着中国逐步走出疫情,环境治理领域的四项重要进展将塑造未来的中国生态文明体系。
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图片来源:Alamy
图片来源:Alamy

新冠疫情肆虐所引发的世界经济与地缘政治格局的动荡正不可避免地影响中国的政治经济议程——全球大多数国家还在抗击新冠病毒,中美关系面临挑战和波折,全球经济也遭受重创。

那么,环境问题是否还会成为中国政治与经济发展议程中的优先事项?

3月中国部分地区解封后不久,中国国家主席习近平就前往安吉余村牛背梁国家级自然保护区进行考察。这两个地方也是习主席生态保护理念重要的发源地。这些考察充分说明,中国领导人仍然非常关注环境问题。2020年5月下旬,两会在延期后得以顺利召开。李克强总理在提交全国人大的2020年政府工作报告中也强调了环境保护的重要性。此外,新近上任的生态环境部部长黄润秋着重指出,生态保护和绿色发展仍将是中国发展的当务之急,实现2020年环境目标还有许多工作要做。

除此之外,今年3月以来,中国先后稳步推出了一系列对环境治理体系具有深远影响的政策和立法。我们总结了该领域的四项重大进展,借此展示中国领导层在后疫情时代的生态文明愿景。

环境治理现代化

3月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于构建现代环境治理体系的指导意见》,明确了环境保护各利益相关方的角色,并重申了依法治理、多方共治、 透明监督和市场导向多项基本原则。这项文件的目标是到2025年建成一个“导向清晰、决策科学、执行有力、激励有效、多元参与”的绿色治理体系。

尽管体系中的大多数内容在此前的文件中都出现过,但是《指导意见》仍然为“十四五”规划(2021-2025)期间的环境治理改革提供了一个清晰的待办事项清单。

疫情引发了关于人与自然之间关系的广泛讨论,进一步推动了中国环境治理的发展。

《指导意见》明确了中共中央、国家发展和改革委员会以及生态环境部的角色。这一点至关重要,因为只有将气候因素纳入更广泛的经济决策(例如产业结构调整、电力生产与输送等),才能解决气候变化等问题。为此,生态环境部刚刚成立了综合司来负责这类整合工作。

“多方共治”是现代环境治理体系的重要特征。《指导意见》文件强调了企业和公民社会参与的重要性,并阐明了上述群体及政府的相应责任。此外《意见》还明确提出,要加强对环境保护的司法支持,并鼓励检察部门提起环境公益诉讼。

“绿色”民法典

5月28日,十三届全国人大三次会议表决通过了《中华人民共和国民法典》(简称《民法典》)。这是新中国第一部以法典命名的法律,其中包含了多个国家治理的宏伟目标,包括致力于维护环境法治的18条“绿色条款”以及更多旨在促进环境保护的新增条款。

具体而言,《民法典》将资源的可持续利用和环境保护作为行使土地使用权的前提条件,并用专门章节对污染环境和损害赔偿责任做出规定,并对环境侵权责任做出了一些重大修订:

  • 将环境侵权责任方名称由“污染者”改为“侵权人”,增加生态破坏为可追责行为。任何造成生态破坏(而不仅是《侵权责任法》规定的狭义“环境污染”)的责任方都必须承担侵权责任。
  • 侵权人违反法律规定故意污染环境、破坏生态造成严重后果的,将受到惩罚性赔偿,极大地加重了恶意违法者应承担的民事责任,具有提高违法成本的明显导向。
  • 侵权人未能在合理期限内承担生态环境修复责任,国家规定的机关或者法律规定的组织可以自行或者委托他人进行修复,所需费用由侵权人负担。
  • 《民法典》扩大了侵权人侵权赔偿的范围。可请求侵权人赔偿的损失和费用包括:生态环境受到损害至修复完成期间服务功能丧失导致的损失;生态环境功能永久性损害造成的损失;生态环境损害调查、鉴定评估、清除污染、修复生态环境费用;以及防止损害的发生和扩大所支出的合理费用。这意味着,侵权人需支付的费用可能包括采取预防措施和防控举措而产生的预防性支出。
  • 多个侵权人的情况下,根据多项因素确定各侵权人承担责任的大小,从而为(空气或水污染)等环境污染案件中裁定侵权责任提供支持。

预防性公益诉讼

自2015年新修订的《环境保护法》出台以来,中国的环境公益诉讼制度迅速建立,检察机关和非政府组织提起了数百起有关案件。5月,最高人民法院环境资源审判庭发布《中国环境资源审判(2019)》(白皮书)和《中国环境司法发展报告(2019)》(绿皮书)。今年的白皮书与往年相比提供了更多的详细信息,并首次将气候变化应对案件作为一个新的环境资源案件类别。

白皮书明确,法院依法审理因排放温室气体、破坏臭氧层物质等直接或间接导致气候变化的案件。根据不同的案件类型,审理应以减少温室气体排放、增加气候韧性为目的。单独设立气候变化案件类型为应对气候变化、进一步开展环境司法实践铺平了道路。以前中国很少审理气候案件,部分原因在于预防性诉讼的难度太大。

在不久前结束的两会上,代表们提出了支持预防性环境公益诉讼的提案。此外,最高人民法院和最高人民检察院都表示支持进一步推进预防性公益诉讼制度。

最高人民检察院和欧洲环保协会最近共同完成的一项研究指出,预防性环境公益诉讼是中国未来公益诉讼重要的发展领域。

最高人民法院环境与资源审判庭庭长王旭光法官在两会期间接受采访时说,在环境损害发生之前及早进行干预,可以更好地保护环境。

绿孔雀案的进展、两会代表的提案到最高人民检察院和最高人民法院的支持,诸多信号表明,预防性环境诉讼制度现已成为重点推进领域。由于新冠疫情的爆发疑与野生动物有关,全链条野生动物保护(包括打击非法杀戮、掠夺、走私、贸易、销售和购买)已成为检察公益诉讼的重点工作之一。

真正的绿色转型?

尽管新冠疫情给社会带来了巨大的动荡,导致经济下行,但是近来的事态发展表明,生态环境仍将是未来中国重点关注的一个领域。疫情不仅未让环境法治进程有所停顿,反而引发了关于人与自然之间关系的广泛讨论,进一步推动了中国环境治理的发展。

一个值得关注的重要问题就是,中国是否会在后疫情时代积极推进李克强总理在两会期间提到的“绿色”刺激措施。随着短时间内大规模的政府财政支出注入中国经济,此时正是检验中国是否会将绿色政策和法规落到实处,实现真正意义上的绿色低碳转型的绝佳机会。

翻译:Estelle