污染

环境执法需要民间社会的参与

在空气污染违法案件中击败英国政府之后,环境律师詹姆斯·桑顿希望支持中国的公民主导执法行动发展。
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环境法公益诉讼团体ClientEarth向最高法院以非法空气污染为由起诉英国政府,并于这周将英国政府带回最高法院。(图片来源:Daniel Chapma)
环境法公益诉讼团体ClientEarth向最高法院以非法空气污染为由起诉英国政府,并于这周将英国政府带回最高法院。(图片来源:Daniel Chapma)

9年前,美国律师、环保主义者詹姆斯·桑顿带着一长串傲人的胜诉记录踏上了英国的土地。他的目标是让欧洲环保运动界看到诉讼在环保运动中能够发挥的作用。

去年4月,桑顿所在的非政府组织ClientEarth(欧洲首个环境法公益诉讼团体)向最高法院以非法空气污染为由起诉英国政府,并最终取得了一场里程碑式的胜利。在长达五年的斗争后,法庭最终下令英国政府尽快出台空气质量改善方案,以达到欧盟法律要求的标准。

这是英国最高法院首次在环境案件中颁布禁令,该案件的胜利给欧洲其他地区类似的斗争带去了动力,其中就包括ClientEarth目前在德国跟进的10个案件。桑顿表示:“只要证明走法律途径有效,我们在德国、比利时、意大利就都可以这么干。”

英国方面的斗争尚未结束。由于英国政府出台的新治理计划无法在2025年之前确保二氧化氮排放达到欧盟标准,本月晚些时候,桑顿的团队还需重返法庭,挑战这一计划。但对桑顿来说,目前取得的进展和当局的强硬态度从正反两个方面表明,民间社会的斗争对于环保执法至关重要。

桑顿说,如果把执法工作全权交给政府,那当局可以选择只执行自己喜欢的法规,空气污染案的例子就是这样:“很明显,政府制定达标期限的时候,肯定觉得民众不会真的盯着这个期限。”

他说,英国空气质量案也让我们学到了如何战略性地利用法律。空气污染成为ClientEarth的工作重心绝非偶然,而是精心取舍的结果。桑顿解释道,为了证明公民事实上能够执行法律这一更大的目的,他需要一个不仅关系重大,而且有胜诉把握的案件。所以他开始四处寻找合适的被告和法律。欧盟的《环境空气质量指令》制定了十分严格的空气污染指标,且为各国的达标制定了明确的时间表,因而给桑顿寻找违法行为提供了绝佳的机会。

中国办事处

成功地把美国式环保“法律行动主义”带到欧洲之后,桑顿开始了新的任务:在中国支持公民主导执法行动的发展。目前他已经参加了一场最高法院召开的关于环境法执行的研讨会,同时参与了针对法官和检察官的培训项目。如果一切顺利,ClientEarth将于明年在北京设立常驻办事处。

办事处无法在中国提起案件诉讼,因此希望把工作重点放在能力建设上,希望能为法律系统工作人员、人大代表和民间社会提供培训和建议。

中国修订后的环境保护法2015年开始生效,新法规定公民及特定非政府组织有权起诉污染企业,因此理论上公民诉讼是受到新的法律体系支持的。但截至今年6月,全国法院接到的公民环境诉讼案件仅90件,远低于许多人预期的数字。民间社会团体也不满政府对非政府组织的限制,并表示高额的诉讼费用使得提起诉讼成了少数有钱机构的专利。

桑顿对局面改善的可能性持乐观态度。他认为赋予非政府组织起诉污染者的权利已经是一个巨大的进步,并指出英国尚未赋予其国内非政府组织同样的权利。他还说,设立专门的环保法庭也是中国有别于其他大国的地方。(瑞典是全欧盟唯一采取相同措施的国家。)中国还效仿美国,规定败诉一方无需承担胜诉方的费用。桑顿认为这一点很重要,原因在于承担对手诉讼费的风险可能会进一步打击潜在原告的诉讼积极性。

他认为中国树立了一个榜样,让各国看到如何将全球性思考融入新法律的编撰。“通过比较全球各国的法律体系,你就能找出最佳实践,将其融入本国系统中,”桑顿说,“这样极有可能加快改革的速度。”

绊脚石

然而,他是否对实际状况过于乐观?众所周知,中国的环境执法不够严厉。鉴于此,许多人对环保法修订后能带来多大改变持谨慎态度。早前也有证据表明,非政府组织很难应付诉讼造成的财务负担。中国首例胜诉的公益诉讼案——玻璃公司振华污染案中,原告中华环保联合会(ACEF)光法律费用和咨询费就花费了至少50万元人民币(合7.5万美元)。中国对公益组织筹款的限制让这一问题更加复杂。那么,非政府组织要怎样才能发挥作用?

他们或许能够借鉴ClientEarth在其他地方的经验。英国空气污染案表明,战略性地选择案件确实有效,能够帮助民间社会将有限的资源用在刀刃上。桑顿说:“我认为,环保团体只有聪明地运用法律工具,才能最大限度发挥自己的作用。”

但资金确实也很重要。桑顿表示,资金充足的非政府组织有能力雇佣内部律师,也能够承受诉讼持续多年的风险。在桑顿看来,这一点十分重要,因为一个资源充足且积极参与法律活动的民间社会是解决执法问题的关键。二十世纪八十年代,桑顿曾就水污染问题跟美国政府展开斗争,他的经验也印证了这一点:他所在的非政府组织团队向法庭提起了超过100件水质相关的诉讼,案件的持续曝光改变了政府的态度。

“里根政府当时已经停止这方面的执法,但我们打赢了这些官司,让政府陷入尴尬,不得不重新开始执法,企业也就开始把法律当回事了。一旦他们意识到法院可能会判他们有罪、惩罚他们,让他们既损失钱财又丢面子,遵纪守法的文化就开始建立起来了。”

翻译:金艳