中国环境诉讼的十年荆棘路 - 中外对话
污染

中国环境诉讼的十年荆棘路

中国环境诉讼的司法困境,在十多年里一直得不到有效解决,夏军跟踪关注这一现象,并分析了环境诉讼困境的根源。
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作为一名从事环境维权十余年的律师,笔者至今记得刚踏上这条荆棘路时同仁们的感叹:在中国,环境诉讼难上加难!

困境十余年无改观

2001年5月15日,中国《北京青年报》刊登了一篇题为《污染官司为什么难打》的报道,内容集中介绍中国著名环境法学者、环境诉讼专家王灿发教授的分析意见和代表性案例。王教授认为:“现在环境纠纷的解决比较困难。主要表现在:一是污染企业的利税很多,往往得到当地政府的支持;二是污染受害者提供证据难;三是上法院起诉也比较困难。环境案件往往一方是企业,一方是居民,法院判决时处于两难的地位,因此一听是环境案件就不愿受理。每一个法官都有工作量,也就是办案多少的问题,如果接了一件棘手的案子,旷日持久地拖下去,效率很低,当然就不愿受理。”

那么,十年过去了,中国环境诉讼的困境有无改观呢?笔者根据自己的亲身感受,根据各种途径知悉的案例,总结认为:环境侵权的司法救济在中国仍然处于艰难时刻。起诉难、立案难、鉴定难、胜诉难、执行难,这一道又一道的难题,至今没有得到实质性解决。其中,最令人郁闷的,是法院常以人们或理解或不理解的各种理由,或者干脆不说明任何理由,拒绝接收依照法律应当受理的环境民事诉讼和行政诉讼案件。

环境诉讼的意义绝不仅仅是填补污染受害人的损失。众所周知,污染企业缴纳的排污费和行政罚款数额较低,往往不足以惩戒环境违法。而民事赔偿必须与损害相当,上不封顶、深不可测,才可以充分展现法律的震慑力。如果一个个成功的私人索赔,能累积起巨额的赔偿金,就会让制造环境污染的企业胆战心惊。笔者完全同意王灿发先生的观点——“光靠环保部门自己的力量去面对许多实力强大的企业,压力会很大。如果污染受害者通过诉讼的途径去和企业打官司,就减轻了环保部门的压力,这是公众参与的一种表现。”换句话说,污染受害人私利的实现,会成就环境的公益目标。因此,民事诉讼和行政诉讼,其实是解决环境问题的一剂良方,利国利民。

困境难以突破的根源

然而,由于当前中国环境法律的执行情况不能尽如人意,无论在司法独立还是公众监督司法方面,都存在巨大的改良空间。

首先,由于现行体制的障碍,大多数法院无法摆脱当地政府的行政干预,难以充当环境纠纷的中立裁判者。法院有案不立、判案不公,常常是因为其经费靠本级政府提供,人员也由当地政府任免。而地方政府对GDP的偏执、对眼前利益的看重、对维护稳定的片面理解,造成环境司法权威缺失,行政手段滥用。这种大背景下,众多环境污染案件根本无法进入法院,也就不足为奇了。

2005年,河北承德市中级法院受理了1500余名村民对某钢铁公司地下水污染提起的共同诉讼,却遭到当地党委和政府的指责。

2010年7月份,大连发生原油污染事故,当遭受污染的渔民前往大连海事法院起诉时,接待法官无奈地表示:“如果我们受理了渔民的起诉,饭碗就要被砸掉。”

其次,环境法律意识的欠缺、司法职业道德的偏差,是法院刁难环境维权者、拒绝履行审判职责的另一个原因。由于部分法官对环境纠纷的特性不了解、无经验,又缺乏“司法为民、维护法治”的职业操守,常出现把依照法律本应接收的案件却推出法院的现象。例如,2010年,北京市民杨子为获取某医疗垃圾焚烧厂烟气排放检测数据,对北京市环保局提起诉讼。北京市海淀区法院认为:原告住宅离焚烧厂较远,超出了卫生防护距离,因此原告无资格申请信息公开,驳回其起诉。

更让人心酸的是,因怀疑工厂排污引发疾病和死亡而索赔的环境健康案件,普遍得不到法院受理,排污的严重危害常被忽视甚至被掩盖。笔者曾于2004年在湖南邵东县代理了这样的一个起诉矿山企业的案件。当时为立案交涉三年、想尽办法,但最终石沉大海、杳无音信。由于担心接收个案起诉会引发更多的索赔,法院采取了搁置不理的对策。

另外,法院拒绝受理某些环境诉讼案件,还有污染损害调查鉴定机制缺损和滞后的因素。虽然中国侵权责任法规定:污染者应当就其行为与损害之间不存在因果关系承担举证责任。但是,按照司法实践的惯例,法院对于有无因果关系以及污染损失金额的认定,通常都要依赖专业技术机构出具的鉴定报告,这样可以大幅度减轻司法裁决的风险性。目前,渔业污染事故鉴定评估制度已经成型配套,渔民向污染者索赔时,能够获得有力的技术支持。除此之外,其他环境污染和生态损害调查鉴定,包括污染与健康的因果关系鉴定,多半处于落后混乱的状态,往往找不到合适的鉴定机构、鉴定方法,得不出权威的鉴定结论。在这样的情况下,不受理疑难复杂的环境案件,成为法官回避司法风险的无奈选择。

中国司法环境的局部恶化趋势,导致对环境诉讼持友好态度的法院,也开始拒绝一些环境纠纷案件。这不仅影响了专业化审判机构发挥功能优势,也在一定程度上挫伤了环境诉讼的积极性,不利于环境案件的妥善处理。例如,尽管法律规定的管辖法院不明确,对于陆源途经造成的海洋污染案件,各个海事法院原先都在受理。近年来,已有海事法院不再接收这类案件,让污染受害者去地方法院起诉。

种种不乐观的现象表明,中国在环境法治方面,还有很长的路要走。如何畅通环境污染的司法解决路径,关系到环境正义,也关系到社会的可持续发展。中国必须加速司法体制改革,完善环境诉讼配套机制,为法院公正审判环境纠纷,为生态文明建设的推进,创造良好的社会氛围。 

夏 军,北京中咨律师事务所律师 

本文图片作者:Qiu Bo / Greenpeace