2010环境事件暴露体制漏洞 - 中外对话
污染

2010环境事件暴露体制漏洞

回顾2010年中国发生的环境事件,唐昊认为,突发事件暴露出企业管理、政府监管和社会体制的长期漏洞。而相关部门不从自身找原因、填补管理漏洞,反而夸示其环保贡献,甚至将环保责任推给公众。
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2010年的环境事件如果用一个字来总结的话,应该是个“漏”字。从年初中石油公司成品油管道渭南支线柴油泄漏事件开始,7月3日福建紫金矿业废水泄漏污染汀江;7月17日大连输油管道爆炸引发海洋污染;10月22日韶关冶炼厂在生产过程中将近300公斤铊排入北江,造成严重水污染。国际社会也不甘寂寞,6月份BP在墨西哥湾钻井平台的漏油成为本年度最严重的环境灾害。而这些污染物之所以频频泄漏,最终都可归结为是管理和监督层面巨大的体制“漏洞”所导致。

企业当然是造成环境污染的第一责任人。但问题是,大多数污染都不是一个事件,而是一个过程。原因很简单:只有污染积累到一定程度,其影响才会表现出来。环境污染后果的滞后性意味着,虽然上述环境灾害被称为“突发事件”,但实际上都和日积月累的企业长期管理失范有关。以紫金矿业污染为例,其对汀江流域的污染实际上已有数年的时间,此次污染更是在其承认的9天前就已经发生。但其第一时间的反应却不是报告环保部门或采取措施堵漏,而是对新闻媒体封锁消息,瞒报事故,直至酿成难以收拾之局面。2010年的环境灾害多发于国有企业及与能源、矿产相关的产业,凸显了这些企业管理模式的陈旧,缺乏预警及罔顾公益等问题。在这个意义上,中国的环境污染就不单纯是经济扩张的自然后果,而更像是一系列人为错误的结果。

除了企业管理上的漏洞,政府监管也存在着漏洞。在这些环境事件中,我们没有听到环保部门强有力的声音,一方面因为环保部门本身在体制内的弱势(不过值得玩味的是,在其由“局”升格为“部”之前却在推动环保事业上更为积极),另一方面也是由于政府与企业之间的关系过于密切,致使在事件处理上,行政和司法部门也未能尽到管理和裁判责任。紫金矿业污染和中石油柴油泄漏事件中,受到污染影响的农民、渔民、沿岸居民等得到的赔偿难抵损失,污染的根源也并未根治。大连石油泄漏事故后,中石油更是想出了天才般的“以投资抵赔偿”的点子,在受害地设立了更大的油库。在这些案例中,环境事故的责任者鲜有遭到严厉惩处,政府相关官员还没有担负刑事责任和民事责任的,受害者也未能得到满意的赔偿。环境事件不能得到公正处理,意味着类似事故的再次发生将不可避免。

就更宏观的视角来看,社会体制的漏洞助长了中国环境灾害的多发。如在环境污染透明度方面,公众环境研究中心对内地113个城市进行评估,发现包括北京、天津和杭州在内的多个城市在2010年都有所退步或裹足不前。在一些环境灾害中,新闻记者很难在第一时间进入现场、掌握真相,部分记者甚至因采访环境事件而被抓被打。地方政府以“维稳”的名义拒绝及时公布真相、限制媒体报道,使得社会监督力度大打折扣。但掩耳盗铃并不能解决问题。就是在这一年,中国的环境问题开始从隐性变为显性。据环境保护部应急办处长称,2010年1~7月份,环境保护部共接报并妥善处置突发环境事件119起,比去年同期增长35.2%。而7月底彭博新闻社的数据更为惊人——2010年前六个月中国的突发环境事件上涨98%!在整个2010年,环境保护部共接报并处置突发环境事件149起,涉及27个省区市。与此同时,“十一五”期间环境退化成本从5118.2亿元提高到8947.6亿元,增长了74.8%。环境退化成本占GDP的3%左右。更为严峻的是:而由环境问题所引发的群体性事件在2010年也有所上升。这说明,虽然地方政府以维稳的名义禁止报道一些环境灾害,其对新闻的管制更加严厉,但实际上此种做法既不利于环保、也不利于稳定。

令人忧心的是,尽管面临如此严峻的环境格局,上述体制性漏洞迄今仍未得到正视。甚至有相关部门不从自身找原因、填补管理漏洞,反而夸示其环保贡献,甚至将环保责任推到公众身上的现象。此种消极的态度集中体现在2010年的两个重要事件上:一是通过拉闸限产来完成节能减排任务;二是政府动员公众承担片面环境责任。

2010年的最后一个月,新闻媒体集中报道一个“好消息”——本年度“节能减排”任务顺利完成,达到了十一五规划目标。这个消息让人喜忧参半:节能减排达标固然是好事,但各地方通过拉闸限电、被迫减产而达标的手段却极为简单、粗暴、落后和不可持续。这固然体现了行政权力在一时间可发挥雷厉风行之效,但也说明企业在日常管理中根本没有把“节能减排”与实际生产结合起来。且不说减排指标本身的片面性、以及统计数字准确与否,单是其最后出到连医院用电、居民用电也被限电的地步,就让企业和居民都为“节能减排”付出了不该付出的代价。虽然节能减排目标最后被“提前完成”,但政府和企业在节能减排方面缺乏长效机制的弱点也一览无遗。

与此同时,环保宣传仍像以往一样,倾向于使公众承担片面环境责任。2010年“6·5”世界环境日中国主题:“低碳减排·绿色生活”,号召公众从我做起,推进污染减排,践行绿色生活。这样的环境日主题让人无语:中国的污染主要是由于大企业管理不善和惟利是图造成的,却要公众通过“绿色生活”来解决,基本上属于牛头不对马嘴。公众不是不应该为环境污染承担责任,但问题是最大的责任者需要首先遭到惩处,才有助于问题的解决。同时,如何在经济扩张的同时不触发更多环境灾难;在节能减排的同时不需要拉闸限电,更需要公众走出自己的生活,参与环境事务。也就是说,公众在环保领域最大的责任和作用其实远远不是片面的自我节约和保护环境,而是主动监督那些污染大户的行为和政府的执法力度——公众参与可以促使一系列人为错误不再发生。但与这样的愿景相反,在现实中公众通过NGO参与环保和通过新闻媒体监督环保受到了体制性的阻碍。

事实上,与环境责任被推卸给公众相反,2010年环保真正的亮点恰恰来自于公众参与的深化:4月,公众环境研究中心联合34家国内环保NGO,公布了《IT品牌供应链重金属污染调研报告》,向世界27家知名IT公司发出呼吁,要求其对供货商进行审查;5月,绿色流域和国内9家环保NGO联合发布了《中国银行业环境记录NGO版》,倡导绿色信贷,减少对“两高”(高能耗、高排放)项目贷款;7月,环保NGO向上海和香港证券交易所发出提示信,要求他们对紫金矿业故意延迟披露环境信息进行曝光。此外,NGO“淮河卫士”给淮河沿岸农户安装生物净水设备,阿拉善生态协会开展“绿色领导力”培训等,更意味着民间环保力量从组织和功能上走向成熟。事实证明,在信息透明条件下的公众参与,是填补企业和政府环保漏洞的终极举措。中国公众开始用调查研究、立法参与、污染举报、听证建议、权利救济、社会运动等方式,大规模参与和他们的利益和健康切身相关的环境事业,并在此过程中结合成更具活力的公民社会,这才是2010年环境领域真正的好消息。

唐昊,华南师范大学副教授,富布莱特学者,专栏作家。

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