中国环境法治为何失败? - 中外对话
污染

中国环境法治为何失败?

环境法专家、北京大学教授汪劲认为,中国首部《环境保护法》(试行)制定实施30年来,中国还制定实施了大量环境资源保护的法律,立法成就卓著,但这些法律在执行中并未起到大的作用,总体上看中国的环境法治是失败的。
  • en
  • 中文

从1979年到2010年,全国人大及其常委会制订了270至280部法律,其中与环境资源、能源以及清洁生产相关法律29部,约占中国全部立法的十分之一,不可谓立法强度不大。此外还有大量的法规涉及到环境与资源保护,包括民法、刑法和有关企业的法律,还有一些国务院法规和部门规章。

同样,环保机构也在不断发展和扩张,权力不断加强,各级环保部门执法人员逐年增加,环保执法机构体系初步形成,环境监测机构也在不断增加。

但是,政府公开发表的环境状况数据显示,当前我国大气污染和水污染已发展到最严重的状况;中国受污染的耕地大概在1.5亿亩,是中国耕地总面积的1/10;因污染导致癌症以及其他公害病的发病率呈上升趋势;环境污染纠纷自1996年以来每年以20%到25%的速度增加,导致群体性事件不断。

上述结果表明,中国法律实施存在很大问题。西方国家在法律制订一段时间以后要对实施效果做一个评估。如果让我来作一个评估的话,我认为30年的中国环境法治是以失败而告终的。

从形式上看,环境执法存在的问题表现如下

第一,国家基本法律不健全,是整体法治不牢靠的基础。例如,2007年才制定《物权法》、去年才制定《侵权责任法》;国家行政法制方面的若干基本法如组织、程序、强制等仍缺失。另外,中国刑法对重大污染事故犯罪的规定非常落后,只制裁造成重大环境污染事故且必须有重大财产损失或重大伤亡等严重后果的行为,而对故意排放明知可能造成生命健康损害的污染与危险物质的行为,则未纳入危害环境犯罪的范畴。

第二,国家的环境立法在内容上没有大错,但实施起来也无大用。实践中可以明显地发现,当需要依法追究某些主体的具体法律责任时,我们却很难在法律中找到相关规定。

第三,法律的条文与立法目的相悖。例如,法律形式上规定有排污标准,但同时法律还规定企业只要缴纳排污费,即可超标排污。尽管现在法律有所改变,但超标排污现象仍然比比皆是,环保部门为了完成征收排污费的任务也对此现象听之任之。再如环评制度,它本身强调事前预防,但环评法却专门规定没有做环评也可以上马,前提是补办环评手续。根据我们的调查,目前全国补办环评的比例大约在50%以上,特别是那些“两高一资”企业都热衷于“补办”,因为在先拿到土地证和其他部门的许可证之后,可以倒逼环评审批,而事前先做环评的话,该项目很可能就通不过。

此外,公众参与和信息公开、责令限期治理和现场检查制度在执行中都存在这样的问题,归根结底就是所有的法律制度我们都有、看上去都很美,但实施起来基本不起作用。

2010年5月,安徽蚌埠市固镇县环保局因20天内3次检查一家企业,被县政府认定为影响招商,包括环保局局长在内的6名干部被停职。安徽有一部地方法规《合肥市优化投资环境条例》,要求环保部门的检查必须提前上报。其他地方也照着这样去做,其结果污染大户、高能耗、高污染的企业成了地方党和政府重点保护的对象。

在司法方面,影响环境法律实施的因素有几方面:

第一,对污染企业的处罚很难执行。按理说,企业不执行,还可以申请法院执行,但法院的考评机制在很多地方是以诉讼的强制执行来考核,而环保行政处罚属于非诉执行(国家行政机关做出处罚,企业不履行,就请法院来执行),非诉执行在很多地方不是法院考核的指标。因此法院对强制执行也没有热情。

第二,民众告状无门。首先表现在法院不受理。包括最高法院、地方高级法院在内的各级法院内部都有所谓对敏感性、特殊性案件处理的规定,这些规定执行的结果就是你去告状他不受理,他不受理你就没有办法。我曾对国家司法机关12000多人进行过调查,有50%的人认为为了维护社会稳定,诉讼通常不能够被立法。

其次,是受理了不审理、审理了不判决,再后是判决了也不支持执行。

第三,很少有污染者被追究刑事责任,反而很多以暴力抗污的人被追究刑事责任。我们看到很多案件实际上是受害者忍无可忍、告状无门才被迫采取暴力手段抗污的。全国律协环资委有位律师在为对污染侵害忍无可忍而针对企业采取暴力手段实施自力救济行为的污染被害人,被当地检察机关以破坏生产或者寻衅滋事罪提起诉讼时曾辩护道:“企业大量违法排污属于非法生产行为,当地政府和司法机关应当依法予以追究。”然而当地政府和检察院以及法院认为,非法排污不属于非法生产的犯罪,被告人堵他的路、断他的电才是犯罪行为。”当然这个现象背后也和执政体制有关。

除了立法方面,中国一些标准也在不经意地害人,看起来科学的标准实际上一点也不科学。以目前大气污染的环境标准为例,中国大概有20多项,而美国有187项。所以奥运会期间有BBC记者说我们北京空气很差,但中国理直气壮地说北京的空气是达标的。为什么?以PM2.5(大气中直径小于或等于2.5微米的颗粒物)为例,中国没有标准,没有标准当然就不存在超标的问题了。

此外还有执法能力不足、人员数量和素质的问题、技术保障力不足等问题也困扰着法律的实际执行。有句顺口溜形象地描述了环境监测机构的现状:“远看像烧饭,近看像烧炭,走近一看:原来是环境监测站”。同时,主要污染物实际治理的成本和虚拟治理的成本差别很大,包括我们现在统计了很多,说环境保护投资多少亿元,其实虚化的比例非常大。这是关于经费缺失的问题。

总而言之,“有法律无规则、有队伍无权力、有责任不追究”是当前中国环境法治的真实写照。

 

汪劲,法学博士,现任北京大学法学院教授,兼任中华全国律师协会环境资源法专业委员会主任。

此文由中外对话整理自汪劲在绿家园环境记者沙龙的演讲。

首页图片来自Yasmin水资源博客