书评:突出环保公益诉讼的重围 - 中外对话
污染

书评:突出环保公益诉讼的重围

汪劲和张晏对比了中、美学者有关公益环境诉讼的相关论文,分析两者不同,并为中国环境公益诉讼制度的发展提出建议。
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《环境公益诉讼:中美之比较》
吕忠梅、王立德主编
法律出版社,2009年

中国环保法律法规实施的传统诉讼中,只有与诉讼标的有直接利害关系的人才可作为原告提起诉讼。而环境公益诉讼以法律明文规定的方式允许“任何人”针对违反环境法律的行为提起诉讼,使其成为公众参与环保执法的重要方法和机制之一。

《环境公益诉讼:中美之比较》一书正是围绕这个核心议题展开。

该书是中南财经政法大学环境资源法研究所和美国自然资源保护委员会中国项目的合作成果,由吕忠梅教授和王立德主任主编,收录了7篇中国学者和12篇美国学者的论文。

中国学者从环境公益诉讼制度的理论核心入手,探讨了环境公益诉讼的性质、功能与价值、环境公益诉讼的主体资格、诉讼客体以及诉讼程序问题。

吕忠梅教授从环境公益诉讼的性质、原告和客体三个方面,对中国现有的环境公益诉讼研究进行了梳理和反思;陈虹博士则关注研究中相对薄弱的环境公益诉讼功能问题,试图对环境公益诉讼制度作出针对性的分析;宋晓丹博士对当前存在的改良和革命两种观点进行了介绍和评价;而黄中显博士绕开环境公益诉讼的通常研究领 域,分析和考量环境公益诉讼的动力机制问题。赵立新、刘超和饶中享三位学者着眼于对环境公益诉讼中的具体问题的研究,包括对公民原告援助机制的设想、检察 机关的主体资格问题的辨析、对于程序问题的实务分析。

而美国学者则比较集中于对诉讼资格的探讨,以案例为中心展 示环境公益诉讼在美国的发展和运行状况。论文介绍、探讨了美国公民诉讼的运行机制以及运用公益诉讼来保护环境和公众健康近40年的经验。王立德在论文中提 到,美国联邦政府在1970年的《清洁空气法》中作出了关于公民诉讼的规定。此后,公民诉讼规定几乎出现在美国国会通过的每一部重要的联邦环境法律中。在 美国,法律的最终执行很大程度上依赖于法院,这也正是美国学者如此关注案例的原因。

书中展示了大量对公民诉讼的发展具有重要影响力的 案例,展现出美国公民诉讼制度的精密设计、发展历程以及未来趋势。有些文章则专门围绕案例来讨论公民诉讼的核心问题,包括艾勒诉梅纳德维尔市案、班尼特诉 斯皮尔案、野生动物协会诉克利夫兰—克利夫斯铁矿公司案和动物司法方位基金会诉GLICKMAN案等。对这些案例的考察,充分阐释了公民诉讼的一些重要原 则。而法院的判决,包括多数意见和反对意见,也回答了公民诉讼甚至公众参与环保执法的一些存在已久的问题。

正如序言中所说,法律法规 的实施不力仍然是尚未得到解决的顽疾。这一现象并非为中国所独有,其它国家,例如美国,也有同样的遭遇。迈克尔·E·沃勒律师在论文中说,公益诉讼制度的 产生部分地承认了这样一个事实:美国政府永远不可能拥有足够的执法资源在全国范围内监测每一个污染源,而居住在污染源附近的公民常常是违法排污行为最经济 和最有效的监控者。正因为如此,美国的公民诉讼对于环境执法状况的改善起到了不可估量的作用。对美国立法、理论和实践的学习和借鉴可以为解决中国环保执法 中存在的问题提供思路。

关注实践,反思环境法学界存在的理论与实践脱节的现状是该书的突出特点,几乎所有的学者都指出环境公益诉讼的出路在于诉讼实践的探索。可以看出,学者已经清醒认识到过去几年激增的环境公益诉讼研究存在的不足和空白,并努力寻求突破和新意,这种努力着实值得肯定。

书中关于环境公益诉讼的“中外对话”,反映出中国与美国关注视角及研究方法上的不同,再次提出了法律制度移植和本土化的命题。发端于美国公民诉讼的环境公益诉讼,作为移植的法律制度产品,能否帮助中国实现环境保护的目标?

20世纪80年代中叶,为了加强环保执法,湖北武汉市桥口区率先创建环保法庭。而今天环保法庭建设在中国各地法院方兴未艾,主要目的是促进环境公益诉讼的实 现。最近贵阳清镇市法院和无锡中级人民法院分别受理环保NGO中华环保联合会作为原告的两起民事和行政环境公益诉讼,环境公益诉讼的主体资格终于在中国有 了突破。

然而,就目前环境诉讼审理的整体状况来看,即使完全可以纳入传统法进行调整的环境侵权纠纷,也很难进入司法程序。这不仅是立 法本身的问题,也与司法独立的缺位以及法官的能力和环境法专业水平不高有关。没有统一的实体和程序性规定给法官留下了巨大的裁量空间。而裁量的依据,可能 并非源于法律的正义观,而是地方领导干部的政绩目标或者是当事人的背景和影响力。

2005年底,北大六位师生曾与松花江等受到实际损 害的自然物作为共同原告,针对中石油造成松花江特大水污染损害提起环境民事公益诉讼,以失败告终。这种失败并非源于法律制度本身,而是由于法院政治化思维 的惯性。当法院不敢接收诉状且不敢将不予受理的理由用法律文书予以表述时,当事人哪怕有再多的理由、或者再缜密的说理,也无济于事。

现行法律法规没有明确与环境公益诉讼相关的规定,如何突破大陆法系的局限,绕开实体权利基础缺失的障碍?在中国司法独立缺位、司法能力不高、公民权利意识缺乏和专业知识不足面前,如何选择中国环境公益诉讼制度建立的路径?这些仍需要持续不断的探索,答案也许就蕴含在书中展示的学术对话中。

汪劲,北京大学法学院教授
张晏,北京大学法学院博士生