书评:如何超越环境“风暴”? - 中外对话
污染

书评:如何超越环境“风暴”?

中国虽然兼顾了经济的发展和生态的保护,但这需要建立更强的法制体系,孙佑海在《超越环境“风暴”》一书中写道。为此, 无剑问道中国做好准备迎接这种日常化与恒定化的“法治”了吗?
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《超越环境“风暴”——中国环境资源保护立法研究》
孙佑海著
中国法制出版社,2008  

说起环境保护,潘岳这个名字应该不会陌生。2003年他就任国家环保总局副局长以来,一连掀起了四次“环评风暴”,一次比一次猛烈,但这位“风暴”的制造者却感到有些无奈,他曾不无感慨地叹息道:“环评风暴”效果有限。中国是一个法治化理想高远,但法治化现实却不高的国度,因此,要以稳定的、日常的制度建设代替不定期的、突发的“运动”战,似乎并不是一件容易的事情。暴力犯罪靠“严打”,思想教育靠“整风”,以带有意识形态的口号为先导的“运动”成为了半个多世纪以来这个东方大国的基本治国模式,而“法治”这种超越“特定人”、“特定时间”的制度建设模式,还在艰难成长。潘岳也正是在这种特定的语境下,感受到了困境。他一方面信誓旦旦地对媒体声称,“环评风暴”一定会继续坚持搞下去,另一方面,又很无奈地表示,如果“环评风暴”的那些措施不变成持久而有更强约束性的法律,是不能从根本上解决问题的。

作为一个以“和平崛起为目标”的东方文明区域的核心大国,在全球化为背景的当代国际关系中,中国需要承担的责任与义务也越来越大;而作为一个经济高速发展的第三世界国家,这种责任与义务的承担又有太多的无力感。改革开放三十年来,经济增长与环境保护的矛盾一直非常尖锐,就连当局最高层也不得不承认“经济增长的资源环境代价太大”。潘岳的“环评风暴”运动,虽然雷声很大,但在那些认为“经济建设”与“环境保护”只能兼顾其中一个方面的地方领导和企业主管看来,“风暴”这种短平快的“运动战”完全可以打打太极敷衍过去,“兵来将挡,水来土掩”。环评风暴快?我就和你比快,等我赚了政绩,升官迁职的时候,你再来风暴,也是我下一任的事情了。这复杂万千的制度纠葛,又岂是一个环保总局的“风暴”可以左右的?

手边放着的这本书,或许可以印证潘岳面临的困境,但同时也可以看到某种希望。“依法治国”的战略正式确定近十年以来,制度建设的博弈与演进一直没有间断。孙佑海,作为全国人大环境与资源委员会法案室主任,他的工作,就是参与最实际,也最前沿的环境保护制度的建设与完善,中国环保立法所走过的艰难曲折的道路,都散见于本书的字里行间。

中国的环保立法,一开始就伴随着经济发展与环境保护之间的博弈与论战。中国本身就是一个人口多,但资源少的国家,虽然早在1980年就将环境保护定为基本国策,但是为了经济增长而放松环境保护却是各个地方的常态。经济增长态势最好的那几年,也是环境污染最严重的时期。随着中国核准《京都议定书》与加入WTO,环境保护加入了国际压力,中央政府的环保行政执行力度也大大加强,但是最近十几年都没有完成节能和污染控制的国家计划。孙佑海书中的这些文章,正是围绕着这些现实,结合其本职工作,进行环保立法理论与实践研究的。或许从理论上来看,书中并没有太多的新意,但正是因为本书作者的特殊身份,才使得书中的资料特别翔实,而且作者的视角也是广大环境法学和环境政策学研究者所应该关切与重视的。法治并不仅仅是一种社会治理模式的理想形态,更是一种切实的社会实践,参与者与观察者以各自不同的视角与立场去记录这种社会治理模式的各个方面,才会更接近社会的真实。

本书分为五章,除了第一章是作者对于环境保护制度建设的总体思想概括之外,其余四章分别从“污染防治立法”、“循环经济立法”、“能源资源立法”、“物权法与环境保护”四个主题进行研究与论述。与潘岳一样,他提出了“完善制度胜于‘环评风暴’”,认为“环境保护和经济发展完全可以实现双赢”,“平衡经济与生态价值”可以“实现可持续发展”。当然,这些理念并非本书的主体部分,该书最主要的是记录了近年来以“循环经济法”为代表的环保立法进程以及各方博弈的现实情况,分析了我国环保立法的走向与前景,并且提出了丰富翔实的对策和立法建议。这一点作者自己也有所表露,他所写的十多篇关于循环经济法的论文,观点并不尽相同,虽然这表面上是作者对该问题的认识越来越深入、越来越清晰的表现,但更是该法立法进程中各方博弈与争论,才有这种效果。

立法是一项综合工程,但法律的正当性来自民众自主表达的公共性意见。环境保护并不只是国家的专门职责,更与每个人的生存状态息息相关。如书中所论,环保立法与法律实施的最大障碍是地方利益集团和部门利益集团的“权力衙门化”和“衙门权力利益化”,但这并不是环保立法才有的特殊现象,更与中国现阶段整个政治体制有关。改革开放三十年,经济体制改革和市场经济已经步入正轨,但是与经济体制相配套的制度建设并没有跟上,法治也只是走了万里长征的第一步,这似乎进入了一个瓶颈状态,各种问题纠结在一起,虽然头绪繁多,但关键的结也就那么几个……

环境“风暴”的超越,关键在于制度建设的日常化与恒定化,那么,我们的政府,我们的官员以及民众,做好准备迎接这种日常化与恒定化的“法治”了吗?

本文作者是清华大学法学院博士生, 他的笔名是无剑。