中国的危机:发展的视角(第一部分) - 中外对话
污染

中国的危机:发展的视角(第一部分)

中国的发展使2亿人摆脱了贫困,但也带来了一系列新的问题。约翰•沃伯顿和里奥•霍恩写了这篇内容丰富的文章,在第一部分里,他们概括了中国的生态现状。
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中国成为中等收入国家,并且以援助国和世界强国的身份出现,可以说是过去五十年来最杰出的发展成就。这个举世瞩目的转变决非一帆风顺,而是不断被社会动荡所打断,并且以巨大的环境退化为代价。中国的环境危机现在已经成为威胁未来国内发展前景的一个要因,它对其它发展中国家的影响也越来越大。巨大的变化步伐已经把我们带到一个无法控制的境地。

环境问题对中国来说并不新鲜。但是,谁也无法否认,过去五十年中两次历史变动大大加剧了中国的环境退化。第一次是毛主席时代支配自然的行动,第二次是1978年以来,随着改革开放政策的实施,中国以出口导向型产业为基础,从国有封闭的计划经济转向灵活开放的市场经济, 缺乏环境上的监控和关注。 

中国惊人的经济成功背后的巨大驱动力,是市场导向型的改革。数字说明一切。1980年以来,中国保持了世界上最高的经济增长率。国民生产总值增加了四倍,给中国人民带来了巨大的利益,共有2亿多人摆脱贫困,占世界脱贫总人口的四分之三。

但是,从计划经济到市场经济的转变,也带来了新的问题和挑战。转换的一个标志就是广泛的市场失灵。市场失灵是环境退化和越来越严重的社会不公的主要动因。环境性的市场失灵已经日益形成了这样一种发展模式:稀缺资源浪费且污染严重。中国的“粗放型”发展模式,其特征正是高投资水平、高资源消耗、高浪费、高污染和低效率,它使得经济成就的代价越来越高。

中国是世界第四大经济体,目前占世界GDP的约5%,然而却消耗了全球三分之一的煤炭、钢铁和棉花,以及将近一半的水泥。中国现在是世界第二大能源消费国,仅次于美国,其中近70%来自煤炭的燃烧。2005年,中国的煤炭消费量(20亿吨)比美国、印度和俄国的总和还要多,而且如今每五天都有一座百万千瓦的火力发电站完工。就在十年前,中国还是一个完全的石油出口国,而现在已经变成了世界上第三大石油进口国和第二大石油消费国。随着中国经济两位数的增长率,它有望在15年内增长四倍,成为世界第三大经济体。要实现这个增长,所需的资源是极为惊人的。

无论在全球范围内还是局部范围内,中国都是世界上最大的污染者之一。空气和水的污染物浓度都是世界上最高的,这损害了人身健康、也造成了农业收成的损失。根据中国国家环保总局和世界银行最近的报告,空气和水污染使中国损失了5.8%的GDP。世界上污染最重的20个城市中,有16个在中国;有三分之二的中国人呼吸着不达标的空气。尽管到处水源短缺,但中国一半以上的河流污染严重,四分之一因为污染过重而无法用于工业和灌溉。大约3亿中国人民缺乏清洁的饮用水。中国的土地资源同样短缺:58%的土地属于干旱或半干旱地区,只有五分之一的耕地属于优质土地。但即使如此稀缺的土地,在过去十年中,已经流失了12%,原因就是工业化和城市化。这对中国的食品自给能力(尽管这个概念有些模糊,但仍是政府的侧重点)也造成了巨大的影响。

由于环境管理薄弱,环境法律法规的执行和实施不严,上述问题更加严重。在纸面上,中国拥有某些最先进的法律,比如为可再生能源、清洁生产、环境影响评估和污染控制制订的法律。“从理论上说,我们已经解决了这些问题,现在的挑战是把它们变成义务。”中国国家环保总局副局长潘岳说。

最大的挑战之一就是如何克服制度上的分散以及相关的协调失灵。在历史上,要统治一个人口众多且习俗各异的广大区域,必须要有一个庞大、严密且训练有素的政府机制。尽管在对中央政府政令的执行上,行动和信息垂直体系的作用都十分出色,但部门和部门之间的组织性差、沟通极少(政策协调就更不用说了)。在跨越众多部门权限的环境资源的管理上,协调失灵更加突出。在这里,职责被部门界限、管理区域和层次人为地分成一块一块。

环境政策无法在经济规划和政策过程中得到充分的贯彻,普遍与上述原因有关。

中国也不例外。在多个部门管理的相关资源上,显然有一种根深蒂固的等级观念。尽管环境保护已经成为中国政府一个明确的政策侧重点,国家环保总局在履行其职责时的资源很是不足,全职工作人员还不足三百。与之相比,美国的环保局则有1万7千人(两国规模相当)。

中央政府的弱点在地方政府同样可以看到。实际上,环境法律法规在地方层次的执行度是最差的,特别在贫困地区。在那里,增长高于一切,环境上的“大扫除”被推到了更加繁荣的未来。这一部分是因为地方在许多环境问题的处理上长期缺乏财力和人力资源。另外也因为地方政府官员缺乏环境治理的动力。许多地方政府不愿意采取行动,是因为他们征收税款、解决就业,都要靠那些污染企业。

最后一点是关于持续不断争论中的独立管理机制和架构,它能帮助中国向自由市场经济转换。中国缺乏、也正需要发展这一点。

更广的视角

尽管形势严峻,但如果要批评中国的环境态势,人们仍然要非常谨慎。原因有很多。

首先,中国的人均资源利用量仍然很低。比如,根据全球足迹网络的统计,中国的生态足迹为每人1.36公顷,而世界平均为2.3公顷,美国则是9.57公顷。经济增长对于中国的未来至关重要,而中国也显然有增长的权利。

其次,前面提到的巨大趋势是中国融入全球经济的征兆。由于具有低成本的生产基础和巨大的潜力,中国已经成为“世界工厂”,世界GDP增长的三分之一都来自中国。中国污染和资源需求的增长,与其说国内消费,不如说是出口贸易推动的。中国人的平均消费实际很少,GDP的48%都变成了储蓄。另一方面,中国是世界第三大出口国,仅次于美国和德国。显然,中国能源的40%都用于针对西方市场的出口生产。因此,这里形成了一个巨大的全球相互依存,其中世界从中国价格极为低廉的商品中获利,而留给中国的则是“弊”,比如污染和被榨干的环境。

(还有一个鲜为人知的因素,就是英国等某些发达国家,通过把制造业及其造成的污染转移到中国,实现本国的经济和碳排放分离。)

第三,其他国家已经通过了这个工业化及其相关的污染和低效资源利用的阶段,包括一百年前的美国和几十年前的日本。中国仍然处于工业化的途中,到2015年才能完成第一回合的工业化,而多数西方国家早在20世纪60年代就达到同样水平了。从历史上来说,这些西方国家竭力使用它们自身以及殖民地的自然资源,得以毫不顾及环境限制地发展。在这个方面,中国领导人关于环境危机的有力表态,值得高度赞扬。中国目前的人均收入只有1,700美元,远远低于多数经济合作与开发组织(OECD)国家开始提及环境事务时的收入水平。

第四,中国已经开始应对环境危机,并且应对越来越强有力。在过去十年中,出现了一些令人鼓舞的有效污染控制范例。世界银行的2007年中国国家经济备忘录指出,中国总体城市空气质量已经有所改善,尽管出发的底线很低;同时,南方的河流水质也有所好转。

同样的,中国已经采取了大胆的举措对一些相关的国际污染物进行控制。比如,在蒙特利尔议定书之下,中国采取了100多项政策和措施来减少消耗臭氧层物质(ODS),占了发展中国家ODS减少总量的一半。在“十一五”规划为数不多的具体目标中,大部分都是关于环境的。包括:能源密集度降低20%,主要污染物排放减少10%,70%的市政废水得到处理等。政府开始引入适当的激励机制,落实强有力的环境承诺,比如对节能措施实行减免税。

电价和水价尽管仍然不足以真正体现其稀缺的价值,但至少在城市地区已经开始逐渐提高。环境标准开始被引入政绩评价体系,这决定了官员是否能升级和加薪。因此地方官员无论对上级政府还是下面的当地群众,在环境方面都更加负责。最后,环境开支总数也在显著增加,“十一五”规划期间,用于环保的开支有望翻番。

最后一点必须提到的是中国自1979年以来的独生子女政策。尽管这个政策存在争议,并造成了某些负面的社会影响,如人口老龄化、偏爱男孩、杀害女婴和强制绝育等;但是,它使中国少出生了3亿人口,出生率更接近于经合组织国家,而不是中等收入国家。在最近的气候变化国际谈判回合中,中国已经强调了这一点。

 

约翰·沃伯顿:英国国际发展部高级顾问,目前主要在中国工作。他是一位专业的环境工作者,曾经在公立、私立以及志愿机构工作20年,并长期在许多非洲和亚洲国家致力于环境可持续性在发展规划中的贯彻。

里奥·霍恩:英—中可持续发展对话的国家协调员、世界银行环境经济顾问。曾经担任英国国际发展部驻华机构的环境经济顾问和中国环境与发展国际合作委员会专家。拥有牛津大学、剑桥大学和苏塞克斯大学的经济学和国际关系学位。

本文纯属作者个人观点,并不代表英国国际发展部立场。

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