潘岳:“推行环境经济政策,我们甘当配角” - 中外对话
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潘岳:“推行环境经济政策,我们甘当配角”

环境污染执法行动在抑制中国生态环境危机方面成效有限。中国国家环保总局副局长潘岳与记者马力论及绿色经济及环境策略改变的迫切性。
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一改以往强硬的“风暴”路线,环保总局副局长潘岳9月9日在中国绿色论坛上一口气提出了7项环境经济政策,注意力似乎从挥舞“大棒”的“环保风暴”,转到了更为实际的经济路线上。

9月9日,潘岳在接受新京报记者马力专访时坦言,以往的“环保风暴”虽然起到了积极作用,但并没有完全形成制度,“风暴”改变的,远远不如人们期待的多。而推行环境经济政策,正是修改游戏规则的努力。

“环保风暴作用远不如人们的期待”

马力:从挥舞着“大棒”的环保风暴,到探索利用环境经济政策来解决环境问题,这其中有什么深层次的原因?

潘岳:从2005年初到现在为止的4次大规模执法行动,起到了积极的作用,但坦率地说,它改变的远远不如人们期待的多。因为种种内生的局限——例如法律惩罚手段的有限性、覆盖范围的有限性,以及过多地依赖于各级执行者的个人意志——它并没有实质性地改变现有的游戏规则,也未能转变为长期性的制度固定下来。

 可以说,建立制度是我们一直追求的目标。所以,今天这个现状,是一个很大的遗憾。“运动式”的执法方式只会是一个此消彼长,“敌进我退”的拉锯战。推行环境经济政策,正是修改游戏规则的努力。所以,从传统行政手段到运用经济手段,再到大规模修订法律,就是我们接下来要走的路。

“环保制度建设面临利益冲突”

马力:你认为利用经济政策,能完全的解决中国的环保问题吗?

潘岳:中国的环境问题涉及政治、经济、社会、文化方方面面,比发达国家的环境问题要复杂得多。如果认为仅凭一两项政策就能够完全解决这样一个时代问题,那是不现实的。我只能说,环境经济政策是迄今为止,国际社会解决环境问题最有效、最能形成长效机制的办法。

然而,制度建设可能比“风暴”更为艰辛。它要面对“花瓶”或“令箭”的选择,要面对不同部门、地方和行业之间的利益冲突,甚至要面对公众过高的期望与不完美结局之间的尴尬。过去数年中,环保总局不是没有尝试过,亦遇到过挫折和失败。接下来需要更多的冷静和坚韧。

马力:这些环境经济政策在国外有实践,在国内学术界也有探讨,但为什么国内迟迟没有推行?

潘岳:原因很多,最重要的一个可能是它涉及到各个部门、各个行业和各个地区之间的权能和利益调整。当新的政策与分割管理体制下的利益格局发生冲突时,就难免被搁置。

因此,我现在谈环境经济政策,不只是要作一个理论探讨,更是想呼吁各宏观经济部门和拥有环保权能的专业部门,建立节能减排新政策的联合研究机制。在此表个态,任何一个宏观经济部门愿意来主导推行环境经济政策,我们都会大力配合,甘做配角。

“说绿色信贷成功还为时尚早”

马力:绿色信贷制度已经在今年实行了,目前的进展如何?

潘岳:今年7月,环保总局与中国人民银行、中国银监会联合发布了《关于落实环保政策法规防范信贷风险的意见》。环保总局与人民银行已将近15000条环境违法信息输入企业信用信息基础数据库,并向商业银行等金融机构提供查询服务;已经有一些商业银行通过查询征信系统,对有环境违法行为的企业拒绝发放贷款。中国银监会发文向银行业机构公开了环保总局区域流域限批的名单,要求对污染严重的违法企业停止贷款;一些外资银行如渣打银行等也计划与环保部门开展绿色信贷方面的合作。

马力:你如何评价这个首先试水的环境经济政策?从实行的情况看,算是成功吗?

潘岳:说成功还为时过早。但当前的环境形势不允许我们在“万事俱备”之后再去实施那些完美的政策,只能边算账、边研究、边试点、边总结。

“希望国有大企业参与环境责任险”

马力:目前环境强制保险制度即将开始试点,能透露试点的省份或行业,和试点的政策吗?

潘岳:目前,我们正与保监会制定开展环境责任保险的指导意见,同时,也在制定开展试点的方案和配套技术规范。其中,试点方案将进一步明确环境污染责任保险的范围、环境污染责任界定、赔偿标准、程序等。具体试点省份和行业还没有完全确定。

马力:此前,中石油和中石化都表示,目前不宜把大型化工企业纳入环境污染责任强制保险的范围内。理由是公司财力雄厚,可自行解决污染赔偿问题。你对此怎么看?

潘岳:以上两家企业尚未向环保总局正式表达这个意愿,所以我无法回答这个问题。我只能说,从国际上看,一些跨国的石油石化企业一旦发生重大环境污染事故,赔付的资金往往是巨额的,因此也需要通过购买环境污染责任保险,来分散企业污染赔偿的经济风险。

我们希望国有大企业能认真研究并参与环境责任保险制度在中国的实践。对于是否将大企业纳入强制保险,我们将在具体的试点工作中进行研究和论证,充分听取各方面意见。

“环境税将在近期有所突破”

马力:还有一个问题是关于环境税的,环境税在中国已经提了很多年,但一直进展都很缓慢,你认为主要原因在哪?近两年内能有突破吗?

潘岳:环境税的设计和实施又是一个非常复杂的工作,涉及税制设计、环境税与其他税种的关系、税率的测算、征收成本,以及实施环境税对经济社会影响分析等等,因此,环境税还很难一下子全面推开。

 令人高兴的是,环境税已经摆上了议事日程。国务院印发的《节能减排综合性工作方案》中已明确提出要研究建立环境税,财税部门也在积极考虑运用税收手段加强环境保护。在当前节能减排的严峻压力下,环境税在近期有所突破是可以预见的。

“生态补偿政策部门色彩明显”

马力:生态补偿也是这两年比较受关注的词汇,但进展也并不明显,它存在着什么瓶颈?环保部门将如何推进?

潘岳:近年来,一些地方积极探索生态补偿机制,但从总体上看进展还是比较缓慢。生态补偿涉及复杂的利益关系调整,尚缺乏明确的法律规定,对生态补偿资金来源、补偿渠道、补偿方式和标准还存在争议。我国现行生态补偿政策具有明显的部门色彩,没有统一的政策框架和实施规划,很多良好的政策设计,都莫名其妙地陷入分割体制中的部门利益“进一步协调”之中。

今后生态补偿政策的构建,首先应该集中在构建基于水源地保护的流域生态补偿机制政策,为建立普遍的生态补偿政策创造条件。同时,不断扩大生态补偿的辐射面,通过发达地区对不发达地区、城市对乡村、富裕人群对贫困人群、下游对上游、受益方对受损方、两高产业对环保产业进行以财政转移支付手段为主的生态补偿政策,一旦研究实施成功,将为建立环境公平补偿体系奠定基础。


对话背景:绿色经济政策首推路线图

9月9日召开的“绿色中国论坛”上,环保总局副局长潘岳首次提出了七项环境经济政策的架构和实施路线图,并呼吁各宏观经济部门和拥有环保权能的专业部门联合起来进行环境经济政策的研究和试点。

 
潘岳提出的环境经济政策主要包含了7个方面。其中绿色税收政策主要指对开发、保护、使用环境资源的单位和个人,按其对环境资源的开发利用、污染、破坏和保护的程度进行征收或减免税收。绿色资本市场为通过严格资本市场融资的环保要求,让污染企业贷不到款或实行惩罚性高利率、发行不了债券,增加其融资成本。相反,为环境友好型企业融资则将提供低利率贷款等便利。而绿色保险则是对高污染风险的企业实行环境强制险,一旦出现污染事故,将由保险公司对污染受害者进行赔偿。此外,这些环境经济政策还包括了环境收费、生态补偿、排污权交易市场以及绿色贸易政策。

潘岳透露,下一步,环保总局将联合财政部开展环境财税政策、生态补偿政策等课题的研究和试点;联合证监会,对上市公司进行环境保护核查;联合保监会,在环境事故高发的企业和区域推行环境污染责任险试点;联合商务部,加强对出口企业环境管理。

他表示,从环保总局与各部门合作情况看,将争取在一年内出台若干项政策,两年内完成主要政策试点,四年内初步形成中国环境经济政策体系。

 

本文转载自《新京报》。

马力,《新京报》记者

潘岳,中国国家环保总局副局长。

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