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生物多样性保护迎来“昆明时间”,挑战依然重重

昆明COP15第一阶段会议闭幕,一系列焦灼议题将决定明年春天实质性磋商的成败。
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中国生态环境部部长、COP15主席黄润秋在COP15第一阶段闭幕式上致辞。图片来源:Alamy
中国生态环境部部长、COP15主席黄润秋在COP15第一阶段闭幕式上致辞。图片来源:Alamy

2021年10月11日至15日,《生物多样性公约》(以下简称“《公约》”)第十五次缔约方大会(COP15)第一阶段会议线上和线下混合形式在中国昆明召开,标志着对一份新的全球生物多样性框架的谈判正式进入“昆明时间”。中国开始以东道国的身份,引领各缔约方为未来十年乃至更长时间的全球生物多样性保护制定路线图,最终结果将在明年4至5月在昆明线下举行的面对面磋商中决定。“爱知目标没有实现,昆明再也失败不起。”这是代表们在会议上的普遍心声。

然而,新冠疫情严重阻碍了谈判进程,磋商被迫推迟或移师线上。在今年5至6月间两场《公约》的两个重要附属机构的会议中,大多数非洲国家由于网络问题没能参与线上谈判,因此要求在明年1月对部分阶段性结果重新谈判。而在昆明为期两天的高级别会议上,很多发展中国家代表因为技术问题而断线,无法及时发言。这提醒着我们,全球发展依然高度不平衡。

缔约方们只剩下7个月的时间了,谈判桌上依然分歧重重。资金、执行等关键内容还没得到充分谈判。各缔约方能否如愿实现它们在大会上发布的《昆明宣言》中“至迟到2030年生物多样性走上恢复之路”的承诺,仍充满不确定性。

焦灼议题

COP15第一阶段的目的是为谈判注入政治雄心,而非唇枪舌剑的真正谈判,所以会场上各区域和国家代表依旧是在重申自己一贯的立场。

作为COP15谈判中最热门的明星议题,“30×30”(30 by 30)被频繁提及。它在7月发布的“2020后全球生物多样性框架”初稿中被表述为“使全球陆地和海洋区域的至少 30%得到保护 ”。

生物多样性和生态系统服务政府间科学政策平台(IPBES)2019年的发现,目前全球只有15%的陆地和淡水、7%的海域得到保护。尽管一些缔约方认为基于当前保护进度,“30%”的目标过于激进,但“框架”初稿还是保留了这个全球瞩目的数字,显示出了难得的雄心。但是,对于“30%”的理解却仍存分歧。

首先,是“30%”的范围界定。比如:是保护全球范围内的30%,还是每个缔约方在自己国内都要保护30%的领土?再如:这是指整个地球表面的30%,还是陆地和海洋各达到30%?当前初稿的清晰度不足以回答这个问题,为谈判留下了角力空间。其中,争议尤其激烈的是“保护30%的海洋”这个选项。因为它牵涉到别的多边进程——如果无法在《联合国海洋法公约》框架下解决公海保护区的问题,就无法实现保护世界30%海洋的目标。

第二个问题是,保护什么样的“30%”?一些缔约方担忧,如果只看数量而不看质量,最终将陷入数字游戏,导致缔约方为了完成目标、而圈一些低保护价值的地块滥竽充数。那么,该如何设定保护质量的指标?“框架”初稿中也没有明确表述。还有,考虑到历史上自然保护区普遍采用排斥性管理手段,“30×30”势必带来的保护区扩张,也被担心会损害生活在生物多样性丰富地区的土著人民和当地社区的生存权益。以上种种问题,使得一些缔约方和NGO持保留甚至反对态度。绿色和平东亚区全球政策顾问李硕告诉中外对话,别看“30×30”现在被写入了初稿,围绕它的争论仍在持续,这将是一个明年昆明会议上最后24小时内才能解决的问题。

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在印度尼西亚的北苏门答腊省,当地人正在采收安息香树脂。许多专家一再强调保护土著人民和当地社区生存权益的重要性。图片来源:Agusriady Saputra / 雨林行动网络

在“30×30”之外,近年来一些新兴概念也已经成为谈判待啃的“硬骨头”,在昆明会场代表们的发言中频繁出现,比如“DSI”和“NbS”。

“DSI”是指遗传资源的“数字序列信息”(Digital Sequencing Information)。2014年,作为《公约》补充协议的关于遗传资源获取和惠益分享的《名古屋议定书》生效。根据《公约》第15条,遗传资源具有国家主权,能否获取取决于资源提供国政府和国家法律;获取遗传资源须征得资源提供方的“事先知情同意”,并在“共同商定条件”下,与资源的提供方确定惠益共享方案。但是,获取与惠益分享的谈判工作始于1992年,当时谈判关注的还是生物资源实体材料,等到2014年《名古屋议定书》生效后,基因数据正在以指数级的速度数字化,但其潜在的商业利益并未纳入到惠益分享机制中。

因此,生物遗传资源丰富但利用能力不足的缔约方要求将DSI也纳入到惠益分享机制,但这遭到生物技术强国的抵制。两个阵营在原则层面无法弥合分歧。发达国家认为,信息公开应该是一个原则,全球已经有了很多DSI的公共数据库,如果用惠益分享机制来规范数据获取,会让对这些数据的获取变得困难,阻碍科技创新。大流行病当前,为这种立场提供了额外的理由。全球共享流感数据倡议组织(GISAID)曾指出,已有先例,受制于《名古屋议定书》的合规要求,一些缔约方对外分享流感病毒样本发生了延误,此类情形有碍疫苗的研发。

但对于发展中国家来说,在现今的科技条件下,不纳入DSI,惠益分享机制名存实亡。在这次的昆明会议中,非洲国家代表一再强调对非洲遗传资源及相关DSI的惠益分享十分重要,并且呼吁完成如何利用DSI来实现惠益分享的讨论。

从2019年起,十分关心DSI纳入惠益分享议题的两个国家——南非和挪威——组织了两轮对话来探讨关于DSI缔约方关心的问题,并且成立了“联席主席之友(friends of the co-chairs)”这一非正式咨询小组为谈判输入建议。

另一个新兴概念“NbS”是指“基于自然的解决方案”(Nature-based Solutions),其在2019年被列为联合国气候行动峰会9大行动领域之一后关注度快速上升,支持者期待它能促进协同应对气候变化和生物多样性丧失这两大挑战,并且推动将气候资金引入相对薄弱的生物多样性保护资金。基于自然的解决方案的一个典型例子是修复红树林等滨海生态系统,使其能够在提供生态系统服务的同时,吸收大气二氧化碳,并抵御气候变化带来的更频繁、更具破坏性的风暴潮 。

作为气候减缓与适应的一种重要手段,NbS在过去的十多年间被很多国家纳入环境规划。《巴黎协定》各缔约方提交的国家自主贡献目标中,90%以上包含了NbS 相关内容,超过一半涉及林业。

然而,在《生物多样性公约》的框架下,NbS的处境有点暧昧不清。《公约》从2000年就开始使用“基于生态系统的方法”(Ecosystem-based Approach,EbA)。在去年发布的‘2020后全球生物多样性框架’预稿中提出:“到 2030 年增加基于自然的解决方案和基于生态系统的方法对减轻和适应气候变化以及减少灾害风险的贡献,确保复原力并尽量减少对生物多样性的任何负面影响。”但是,初稿却删掉了“基于自然的解决方案”一词。

10月13日在大会上通过的《昆明宣言》同样只用了“基于生态系统的办法”这一术语,但在脚注中说明“基于生态系统的办法”又称‘基于自然的解决方案’”。

既然如此,那么为何一词之差会引发争议?非洲国家和一些重视原住民权益保护的非政府组织担心,过于强调NbS的碳汇功能,可能使排放主体偏重通过在第三世界种植碳汇林等碳抵消方式来逃避本国的减排责任,同时剥夺原住民和当地居民对森林的使用权。因此有人甚至称NbS为“碳殖民主义”(carbon colonialism)。

在10月13日的COP15高级别会议闭幕式上,NGO代表之一“第三世界网络”发言称:“基于自然的解决方案和基于生态系统的方法并非同义词,在没有明确定义的情况下在《公约》 的决定中接受这个有争议的术语,就像开一张空头支票。”在他们看来,核心问题是要阐明“用谁的自然,来解决什么问题?”(Whose nature is being asked to solve which problems?)

值得指出的是,《昆明宣言》也特意强调:这些基于生态系统的办法不能取代朝着《巴黎协定》目标方向的紧急减排。

资金和执行困境

在昆明,几乎每个发言者都喊着要雄心。但雄心是有标价的。

“框架”初稿中提到的每年至少7000亿美元的资金缺口,谁来支付?虽然口头上所有人都同意要尽力扩大资金来源、撬动非国家主体,特别是私营机构的资金,但发展中国家明确要求发达国家提高来自政府的资助——因为这笔钱是最稳定可靠的。

在COP15高级别会议闭幕式上,非洲集团再次强调了要建立一个专门用于生物多样性保护的基金,并且提出,由于生物资源、DSI利用也很重要,因此还需要相应的技术转移和能力建设。拉丁美洲和加勒比地区表示,在新冠疫情第二年,发展中国家正面临着空前的资源匮乏,使得它们难以履约。而能够获取充足的资源并加以充分利用,一直是该地区国家履行《生物多样性公约》和附属议定书的关键挑战。“如果我们想遏制并扭转当前的生物多样性危机,那么做出真正的承诺来提供资源,是需要作出的主要修正之一。”

欧盟等发达国家坚持重申其一贯立场:需要撬动更多私营部门资金,而且援助资金不能流向有害补贴。去年保尔森基金会等多家国际机构发布的一份生物多样性融资报告认为,将破坏生物多样性的农林渔业补贴用于更可持续的实践,并提升供应链的环境可持续性,相当于解决了将近3000亿美元的资金缺口。“而这是多数发展中国家不能接受的,特别是取消对于农户的补贴。”正在研究“框架”谈判进程的昆山杜克大学环境政策助理教授高丽娜(Coraline Goron)告诉中外对话。

昆明第二天,国家主席习近平宣布出资15亿人民币(2.3亿美元)用于发展中国家生物多样性保护,并呼吁各方为基金出资。日本随之承诺注资18亿日元(1700万美元)至其十年前担任《公约》第10次缔约方大会东道国时设立的生物多样性保护基金。闭幕式上,英国承诺为《公约》特别自愿信托基金提供20万英镑的额外捐助。除此之外,尚无其他缔约方在昆明做出新的资金承诺,这令很多观察员颇为失望。

虽然在首脑峰会上,法国总统马克龙承诺将 30% 的气候资金用于生物多样性,英国宣布其增加的气候资金的很大一部分将用于生物多样性,但这仍是从气候资金蛋糕里切割,而非新的资金。

执行是“框架”无疑是谈判中另一个被高度关注的问题。爱知目标的失败,执行是一大软肋。因此缔约方在昆明也都在呼吁提高执行力度。但各方基于自己立场,强调执行的不同侧面。在昆明COP15高级别会议闭幕式上,欧盟呼吁建立一套“有效的监测框架”来确保目标得以执行。高丽娜说,欧盟等缔约方希望每个国家能参照“框架”中的全球目标的模版,做出标准化的国家承诺,并且建立一个系统来记录各国承诺,这样就可以对各国目标加以汇总,得到与全球目标之间的差距(gap)。“但还是有很多缔约方对此并不同意。”她说。

在高级别会议闭幕式上,区域代表的总结发言,也表明了发展中国家对于执行,更在意的是资金、技术转移和能力建设能否落实。

但就在本次大会开幕前两周,中国释放了支持更强有力的执行机制的信号。9月27日,中国国务院副总理韩正和欧盟委员会执行副主席弗兰斯·蒂默曼斯进行了第二次中欧环境与气候高层对话。对话中,双方同意共同努力,推动COP15会议通过一个兼具雄心、现实和平衡的“2020后全球生物多样性框架”,“该框架将有明确、可行、可衡量的目标和指标,适当的监测、报告和审查机制以及强有力的执行、计划和支持执行的手段方面的规定。”

欧洲环保协会中国首席代表、中欧环境项目负责人龙迪认为这是一个鼓舞人心的信号。他表示,目前《生物多样性公约》并不像气候公约有一些便利的机制来记录各国共同的雄心,也没有定期盘点全球进展。“迫切需要一个包含通用指标、监测、报告和审查的明确系统,以及全球进展评估和各国雄心的逐渐加强,来扭转生物多样性的丧失。”他说,“这是中国领导人第一次明确支持这个必要性。”

中国雄心

随着昆明之路开启,各方对东道国中国的期待也变得更高。在COP15第一阶段结束后的新闻发布会上,德国媒体提问COP15主席、中国生态环境部部长黄润秋,中国是否支持“30×30”目标写入“框架”。黄润秋没有直接给出肯定或者否定的回答,而是表示,作为COP15东道国,中国将努力推动各缔约方达成共识,达成兼具雄心又务实的保护目标。

“我相信中国的犹豫主要是因为中国不想疏远某些尚未准备好接受‘30×30’目标的发展中国家。但是,这并没有阻止中国在国内采取行动。”龙迪说。

在目前这样一个复杂艰难的局面下,高丽娜说,也许中国唯一能做的就是自己做出非常有雄心的承诺,就像它在气候议题上通过提出2060年碳中和目标所展现的领导力。

“迄今《公约》进展太慢了。‘自动驾驶’并不能带我们抵达想要到的终点。中国雄心勃勃的国内议程和它低调的外交手段形成鲜明对比。现在是时候弥合这一差距了。”李硕期待。

在《公约》进程之外,中国已开始在其他领域,比如通过双边合作来推动全球生物多样性治理。在中欧环境与气候高层对话中,双方同意加强在森林资源保护及可持续管理、可持续供应链、打击木材非法采伐及相关贸易领域的合作,以支持减少全球的毁林。

龙迪说:“这是中国高层领导人首次明确强调这一点,而且在全球生物多样性行动背景下,这是极其重要的一步。全球生物多样性丧失的一个重要驱动因素就是生产大豆、棕榈油、牛肉、纸浆和木材等软性大宗商品而导致的毁林。将这一重要内容写入公报,让我对中欧双方将迅速加强这方面的努力更有信心。”

他认为,习近平主席强调“框架”要兼顾雄心和可行性,并不是为了削弱雄心,而是中国希望看到包括发展中国家在内的所有缔约方,真正地接受新协议,以及真正能在2030年实现那些目标。“那将是 ‘2020后全球生物多样性框架’成功的最终标志。”