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国家重点野生动物保护名录积尘32年后重启更新

长期的更新停滞让名录与中国野生动物保护现状之间存在巨大差距,而这一次的调整似乎也仍然无法将其拉平。
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北山羊降级为国家二级保护动物。图片来源:Giovanni Grotto / Alamy
北山羊降级为国家二级保护动物。图片来源:Giovanni Grotto / Alamy

新冠肺炎作为一种人畜共患病,迫使人们严肃思考人与动物的关系,野生动物保护的立法工作也被推到前台。继2月中旬全国人大法工委将《野生动物保护法》(以下简称“《野保法》”)列入全国人大2020年立法工作计划,2月下旬全国人大常委会提出“全面禁止食用野生动物,严厉打击非法野生动物交易”之后,《野保法》的重要配套文件《国家重点保护野生动物名录》也终于在6月由国家林草局和农业农村部联合发布征求意见稿,有望迎来更新。

这将是该名录在1988年颁布以来的首次显著调整。时隔32年,相关部门对它仅做过两次微调,都只提升了动物的保护级别:国家林草局2003年将麝科麝属所有种由国家二级保护野生动物调整为国家一级保护,今年年6月——在此次征求意见稿发布前不久——将穿山甲属所有种从国家二级保护野生动物调整为一级。

久不更新的名录

中科院动物研究所的平晓鸽、曾岩在一篇论文中如此陈述列入《国家重点野生动物保护名录》对一个物种保护的意义:“是否列入《名录》将直接影响物种的研究投入、保护政策、管理实践、执法司法和公众教育,包括物种保护项目的设置与投入、自然保护区建立或升级、国家公园规划、重要栖息地划定、打击盗猎和非法贸易、相关案件的认定和和判罚,以及公众环境意识和科学普及宣传等。”

但是,这份名录的更新却长期滞后,这带来了种种问题。

全国政协委员张恩迪、马进在2018年“两会”期间提交的全国政协提案,比较了中国长期未更新的《国家重点保护野生动物名录》、《国家重点保护野生植物名录》和每年更新一次的、全面反映全球动植物物种保护现状的世界自然保护联盟(IUCN)濒危物种红色名录。他们指出,前两者未包括IUCN红色名录中涉及中国的405个受威胁物种(包含极危、濒危、易危三个等级),却包含了197个IUCN认定的“无危”种。过时的《名录》严重影响了对濒危物种的有效保护,需要尽快更新。

北京大学保护生物学教授、环保组织山水自然保护中心创始人吕植教授在同年5月发表的文章中也提到,《国家重点保护野生动物名录》的滞后意味着“一方面,大量濒危物种没有得到中国法律的保护,另一方面,一些并不濒危的物种可能挤占了有限的保护资源”,因而需要对中国的物种进行全面梳理和评级,尽快调整保护级别。

专家们在这30年间也曾多次讨论名录修改的问题。北京师范大学教授、中国动物学会副理事长、国家濒危物种科学委员会委员张正旺6月在接受财新采访时提到,1996年中国林科院的研讨会上,专家们提出过新版国家保护动物的建议名单,但最后“不了了之”;2011年前后,当时的国家林业局也曾向中国动物学会征求意见并组织过专家讨论。他指出,由于陆生野生动物归国家林草局管理,水生野生动物归原农业部管理,需两个部门都提出名单上报后才能一同发布。但实际操作中,因两个部门的步调不一致,或对部分物种如两栖动物较难达成共识,加之缺乏调整机制,造成名录历经32年才作出首次显著调整。

在2017年之前,《野生动物保护法》并未规定《国家重点保护野生动物名录》的调整周期。但从2017年元旦起,修订版规定国家重点保护野生动物名录须每5年调整一次。

列入、升级与降级

与1988年的版本相比,6月公布的征求意见稿新增了347种野生动物,其中,包括黄胸鹀、鲥在内的45种新增野生动物直接被列为国家一级保护动物;广为人知的长江江豚、秃鹫、黄唇鱼等55种野生动物则从二级上升为一级。同时,藏羚、藏野驴、熊猴、北山羊、蟒蛇(野外种群)则被降级为国家二级保护动物。

对于野生动物来说,它们的名字能否进入《国家重点保护野生动物名录》,在名录上是什么级别,可能都决定了整个种群的命运。

原本数量丰富,未被列入《国家重点保护野生动物名录》的黄胸鹀(俗称“禾花雀”),因为被认为有药用价值和滋补功效,在短短十几年内被大量捕杀,在IUCN红色名录上从“无危”跌入“极危”,说明缺少国家重点保护身份的物种命运的变化可以何其剧烈。

较低的保护级别,同样会让物种的保护状况恶化。比如直到今年6月才升为一级保护的穿山甲,虽然国家于2007年禁止野外猎捕,2018年全面停止商业性进口,但北京市企业家环保基金会此前一篇文章认为,二级的保护级别无论是行政处罚措施,还是刑事责任认定标准,均难以有效遏止乱捕、乱猎、滥食穿山甲等违法活动。仅2018年,国内6个海关就共查获走私穿山甲鳞片38.14吨,这意味着约有6万只穿山甲惨遭杀戮。“保护级别的提升意味着保护的投入和打击犯罪的力度都将相应提升,破坏穿山甲种群的犯罪成本将更高,立案标准更低,量刑将会更重”,文章写道。

但是,来自名录的保护或许只是动物种群得以维持与恢复的必要条件,而不是充分条件。

以在征求意见稿中被降级的藏羚羊为例。藏羚羊在1979年被列入《濒危野生动植物种国际贸易公约》(CITES)附录Ⅰ级保护动物,其国际交易被明确禁止;1981年中国加入该公约后,中国的出口被禁止;1988年,藏羚羊又被确定为国家一级保护野生动物,严禁非法猎捕、贸易。但是,在上世纪90年代,它却因境外藏羚羊绒及其制品贸易的兴起而被大肆盗猎,不到10年的时间,青海可可西里的藏羚羊数量下降超过了50%。2006年,美国将藏羚羊列为濒危物种,禁止在美国境内进行藏羚羊及其制品的交易、携带及运输,并鼓励向保护藏羚羊相关项目进行财政及人力援助。在国内外政府、环保组织、志愿者团队的努力下,藏羚羊目前的种群恢复情况颇为可观。

北京市企业家环保基金会秘书长、北京师范大学生命科学院教授张立告诉中外对话:当年藏羚羊被大量捕杀,种群数量下降到7万余只,但现在已经恢复到了20万以上。“就是因为国内外都实现了严格的禁贸,才让藏羚羊种群在过去20年中得以休养生息”,他说,“这说明某些物种一旦受到全社会关注,并被法律严格保护起来,被盗猎的威胁就会降低,种群数量提升就有可能发生。”

对此,世界动物保护协会(World Animal Protection)科学家孙全辉博士向中外对话表示:物种的降级从客观上体现出保护工作取得了成效,“是一件值得庆贺的事情”。但他也强调,某些物种暂时被降级后,如果该物种及其制品的贸易还存在,威胁因素还没消除,那么物种还是会重新变为“濒危”的。此外,物种降级也往往意味着对该物种保护的投入可能会减少,包括保护经费、科研支持等,他希望物种降级不会影响国家对某些物种保护研究的支持。

藏羚羊藏羚被降级为国家二级保护动物。图片来源:Alamy

仍被忽视的动物

一些学者与环保组织对部分动物依然未被列入表达了疑议。

孙全辉认为,征求意见稿对受市场需求驱动而受到野外盗猎威胁的野生动物的保护依然不足。以亚洲黑熊为例,由于熊胆的功效被不实夸大,很多消费者被误导。虽然存在养殖黑熊,但野生黑熊依然不断被偷猎。再加上栖息地受到人类活动的影响,亚洲黑熊的分布有明显的减少。因此,他希望将亚洲黑熊从原来的二级保护提升为一级保护。

同时,他也指出,征求意见稿特意强调对部分物种的保护仅限其野外种群,这会给不法分子留下“钻空子”的机会。辨别动物个体到底是来自于野外还是来自于养殖场,对执法人员和普通消费者来说都是巨大的挑战。此外,对于同个物种,养殖的动物归农业部门来管,野生的动物归林草局来管,如何做到有效监管和衔接也依然是个问题。孙全辉认为,实践已表明人工繁育野生动物的做法不能有效保护濒危物种,“养殖的老虎比野外的还多,为什么老虎还是濒危?”他问道。“一旦有合法的贸易,就有伴生的非法贸易,如果市场需求不减少,对野生动物的威胁就一直存在,盗猎者会想办法‘洗白’”,他说。他认为最理想的状态是减少对野生动物的需求,禁止养殖和经营利用野生动物。

科学院动物研究所博士张劲硕在给《光明日报》撰写的评论中则指出:小型兽类(啮齿目、翼手目、劳亚食虫目等)在征求意见稿中集体缺席,除了名录上原有的河狸、巨松鼠两个“老成员”之外,没有新增以上三个目的小型哺乳动物。但他认为这些动物在生态系统中却有着非常重要的位置,既是大量食肉动物的猎物,又有巨大的多样性,还是重要的环境指标。此外,其中很多成员与人类生活关系密切,极容易受到人类活动的威胁。他还特别指出,没有任何一种蝙蝠被列入征求意见稿,但蝙蝠与人类关系非常密切,在新冠疫情的背景下,无论是为了更好地关注人居环境,还是为了预防流行病,它们都应该得到足够的重视与应有的保护。他甚至担心,新冠疫情会使蝙蝠被“污名化”,遭到随意扑杀,所以更应该把它们保护起来。

不过,孙全辉认为,小型哺乳动物未被新增可能是基于“关注度原则”——征求意见稿随附的说明提到,对虽然符合列入的科学标准,但是如果列入反而可能加剧非法猎捕和贸易风险的物种,就不考虑列入。

实践已表明人工繁育野生动物的做法不能有效保护濒危物种。
孙全辉,世界动物保护协会科学家

同样担心“污名化”的问题,环保组织猫盟CFCA认为征求意见稿中涉及的物种评估可能会受到传统认知、文化、舆论的影响,最终导致不公平的保护结论。他们举例指出,南方的中华鬣羚和狼在历史上的分布区域相差无几,前者仍活跃在他们观察到的栖息地中,狼却已经几乎绝迹。然而,从保护级别来看,中华鬣羚被列入了二级保护动物,生态位更高、种群破坏更严重的狼却没有进入名录。猫盟认为,这可能与狼较强的猎捕家畜的能力有关,其形象不够“正面”。

山水自然保护中心则特别撰文呼吁将豺升为“一级”,在征求意见稿中它依然是“二级”。文章指出,豺曾经广布中国,却在过去二、三十年间因不明原因成为中国种群下降最迅速的大型食肉动物,整个种群危在旦夕,“可能比大熊猫的情况还要危急”。文章同时提到,保护豺的一个理由是它在中国传统文化中扮演着重要角色,出现在大量文化隐喻中。不过,这些形象几乎全与残酷狡诈有关,相当不正面。

更新机制的更新?

名录更新的滞后给野生动物保护带来巨大阻碍,那么,该如何使名录的更新灵活,甚至具有前瞻性?

猫盟CFCA希望名录能采取动态更新的机制,这能促使人们开展持续的调查,掌握准确的野外种群数字,而目前中国绝大多数野生动物的野外种群数字都是缺乏的,这又反过来制约了名录的科学性。 

山水自然保护中心则把焦点放在名录更新的程序。他们在针对征求意见稿的反馈意见中提出“先下手为强”的保护原则,要求对在IUCN红色名录中已被列为“极危”或“濒危”但在中国尚未得到评估的物种暂时分别按国家一级和二级保护,并将新发现物种直接作为国家重点保护动物加以保护,从而打破野生动物名录在实地执法应用中的时效滞后问题。 此外,孙全辉告诉中外对话,《国家重点保护野生动物名录》应该尽可能纳入更多需要保护的物种,再根据物种的分布范围、野外种群状况、贸易威胁程度以及受盗猎影响程度等因素来划分保护级别。他认为,介于过去几十年人口数量持续增长,人类活动对野生动物影响加剧,中国野生动物保护的整体状况依然比较严峻。再加上有些物种的信息相对匮乏,科学家对它们的分布地区和种群现状也缺乏深入了解,名录评估级别时可能存在盲区。从物种保护的预防性原则出发,要对这些物种从严保护,防止这些物种出现灭绝风险。