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按捺已久的争鸣:六份《野保法》修法建议解读

新冠疫情的爆发让《野生动物保护法》提前进入修法,多个知名团体提出了修法建议,中外对话对它们进行了梳理。
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广西钦州饲养竹鼠的农户。图片来源:Alamy
广西钦州饲养竹鼠的农户。图片来源:Alamy

新冠肺炎疫情的爆发以及它与野生动物消费高度疑似的联系,让中国社会重新审视人与自然的关系。在民间“禁食野味”的呼声空前高涨的背景下,中国最高立法机构迅速行动,试图杜绝 “祸从口入”的悲剧再来。

全国人大法工委在2月10日表示,将修改《野生动物保护法》(以下简称《野保法》)列入全国人大2020年的立法工作计划。2月24日,全国人大常委会出台《关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》(《决定》),正式提出全面禁止食用野生动物,严厉打击非法野生动物交易。这一《决定》将在修法程序完成之前,作为全面禁食野生动物的主要法律依据。

中国乃至全球野生动物的命运,有望通过这次重大修法得到改变。一个多月来,众多法学、环境和动物保护团体,以及科学界人士纷纷联名公开提出修法建议。这些林林总总的建议凸显了围绕野生动植物保护的理念之争、手段之争和潜在的利益之争,以及在公共卫生紧急状态下所形成的新的共识。《野保法》的最终形态,也将取决于这些争议与共识在法律条文中如何得到解决和体现。

中外对话详细梳理了其中六份较有影响力的修法建议,试图展现它们的异同,以及未尽之处。

生物多样性原则的归来

颁布于1988年的《野保法》,是中国野生动物保护和管理的法律基础,在2004年、2008年、2016年和2018年经历过4次修订。从诞生以来, 对野生动物的“利用”一直都在《野保法》中占有一席之地。即便2003年“非典”的惨痛教训也未能将之革除,2016年的修法过程中再次出现了应当“保护”还是“利用”野生动物的大讨论。其后,“规范利用”仍被纳入其立法原则,并固化了中国对待和管理野生动物的“资源化”理念。

在“利用”的价值导向之下,《野保法》将其“保护”的目标限定在“珍贵、濒危的陆生、水生野生动物”和“有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物”(“三有”动物)这两个范畴之内。两者分别有应当定期更新的名录。对名录内的物种,《野保法》规定了保护机制。而对名录之外的野生动物驯养、交易、食用等行为,目前的《野保法》没有明文规定。

中国法学会环境资源法学研究会在其修法建议书中指出,目前中国的法律体系中,除“珍贵、濒危”与“三有”动物之外的野生动物的管制分散在诸多法规中,“利用和保护矛盾难以调和,保护优先原则难以贯彻”。

硬币的另一面,是现行《野保法》为野生动物的利用开辟了广阔空间。该法并为人工繁育国家重点保护动物设置了许可证制度,如果有检疫证明,经审批可以出售、购买、利用国家重点保护野生动物及其制品,证明来源合法就能出售、利用非国家重点保护野生动物。但是在现实中,许可、审批、检疫和执法乱象百出

此外,沿着“利用”思路,各级政府还将野生动物养殖作为扶贫特色产业乡村振兴手段推广,导致野生动物相关产业规模不断扩大。

在本就极度狭窄的保护范围下,依法应受保护的“珍贵、濒危”和“三有”动物,很多却也因为保护名录迟迟得不到更新而没有得到保护。阿拉善SEE基金会在其修法建议中提到,名录的迟迟不更新,问题出在制定机制上。按照规定,渔业部门和林草部门要分别制定水生和陆生名录后协调一致上报国务院,但多年来都没能在协调过程中达成一致。建立科学的评估和决策机制,确保名录及时更新,并与《濒危野生动植物种国际贸易公约》(CITES)、《生物多样性公约》(CBD)等国际公约衔接和同步,以此来确保一些动物得到重点保护,被多份建议认为是本次修法的一个当务之急。

狭窄的“野生动物”定义,破碎的监管制度,滞后的保护名录更新,不仅让大量野生动物得不到保护,也让人类暴露于其传播疫病的风险之下。

多份建议提出扩大《野保法》保护野生动物的范围。比如,由北京大学自然保护与社会发展研究中心、山水自然保护中心、自然之友等10家机构的提出的联合建议提出,将既有类别“三有”动物与目前未在名录上的野生动物合并为“一般保护动物”,和“重点保护野生动物”一起全面保护。其根本思路,是改变以稀有程度和利用价值来衡量野生动物价值的思路,而是以维护生物多样性为目的,承认各种野生动物在生态系统中应有的位置。这一“生物多样性原则”,在所梳理的5份建议中都得到了强调。与此同时,作为生物多样性保护的题中之意,4份建议书也呼吁提高栖息地保护在《野保法》中的地位。

针对这个问题,中国法学会环境资源法学研究会特别建议,应当在《野保法》修订中注重与正在起草的《自然保护地法》、《国家公园法》、《长江保护法》,以及正在修订的《渔业法》的衔接,避免这些法律分别涉及的各种栖息地、保护地、自然保护区名录之间产生冲突,避免部门职能的交叉重叠、重复建设。


在青岛获救的穿山甲被放归野外。图片来源:Alamy

公共卫生视角:潜力和局限

此次临时修法起于对野生动物传播疫病的深切担忧,因而公共卫生视角被我们梳理的各份修法建议强调,它们纷纷建议将保障公共卫生安全纳入“立法目的”。

预防公共卫生风险的关切,为野生动物管理注入了新的思路,成为在保护生物多样性之外,扩大《野保法》保护范围的另一种动机。防止“病从口入”,成为这些建议中不断出现的议题。山水自然保护中心等10家机构和中国绿发会的修法建议,都将“不许食用”作为首要原则。在此基础上,中国绿发会进一步提出全面禁止商业性驯养繁殖野生动物。

公共卫生,同样成为加强保护栖息地的理由。10家机构的联合建议中提及,根据联合国相关评估报告,“栖息地的改变会导致传染病致病媒介的数量或宿主分布状况的变化”,因此《野保法》“应当明确强调同时保护野生动物及其栖息地,把栖息地保护的重要程度提到更高的等级和立法目的上来”。

公共卫生考量甚至诱发了异常激进的地方“禁食”提案。2月底,深圳市人大发布的一份地方禁食法规征求意见稿提出禁止食用人工繁育、饲养的甲鱼,理由是“具有不小的疫病传播风险”,引发养殖业的抗议并令舆论哗然,直到农业部表示甲鱼按水生动物管理此事方告平息。

立即停止野生动物药用,未被视为可行的建议。

但是,从公共卫生视角出发制定动物保护政策,却容易忽视不涉及直接食用,易被认为传播疫病风险较低的灭活动物制品,比如药材和饰品,尤其是来自国外的动物产品。

在中外对话梳理的这些来自国内团体的修法建议中,对于野生动物的“药用”恰恰着墨不多。中国绿发会的建议提出“对野生动物要审慎利用”,须“涉及全社会公共利益需要”方可利用,但这些“公共利益”中包含“医药”(此外还提到了科研和教育),它同时建议“鼓励中药企业发展可替代性药材,逐步减少并最终不利用野生动物及其制品。” 另一份由环境法学界14位专家联名提交的建议提出,已有替代技术的药物应当“合理确定减少利用甚至完全替代的时间表”,为淘汰野生动物药用设定期限。立即停止野生动物药用,未被视为可行的建议。

但是,在国际野生动物保护组织看来,禁止野生动物入药是一件更加迫切的事。

国际环保组织环境调查署(EIA)2月下旬在其网站发布的《野保法》修法建议中多次提及包括象、虎、穿山甲、犀牛等动物及其制品的管控问题,并且提出应当在《野保法》中明确禁止国家重点保护野生动物的药用、保健品(以及装饰品)消费。EIA于2018年曾发布关于中国“豹骨入药”问题的调查报告,报告发现:自1993年国务院禁止虎骨贸易以来,豹骨被当做传统含虎产品的替代品广泛用于生产。据不完全统计,2000年以来,已有5030多只豹子在亚洲非法贸易中被查获(注:EIA在3月底更新了该报告)。EIA的建议反对现行《野保法》中养护野外种群、利用人工繁育种群的双轨思维,提出“不管是作为食品、药品、保健品或装饰品,对野生动物的消费定会对物种保护和公众健康造成风险”,因此建议抓住这次机会“明确否决对野生动物及其制品任何形式的消费。”

广州街头违法出售虎骨
广州一个天桥上贩卖虎爪和其他动物产品的摊点。图片来源:Alamy

与药用问题相关,而国内团体的建言中鲜有涉及的另一个议题,是《野保法》该如何看待来自境外的野生动物制品。仅环境法学界14位专家的建议书中提到“禁止以食用为目的从国外进口人工繁育或者野外获取的陆生野生动物、水生哺乳动物及其制品”,但其出发点依然是维护国内公共健康,落点依旧是食用。

但是在EIA中国专家艾伦·怀特(Aron White)看来,这却是个不容忽视的问题。他注意到2月24日全国人大常委会的《决定》只禁止了以食用为目的的野生动物交易,而在他看来,要保护世界各地受威胁的野生动物,当务之急是取消它们在中国的市场。

在给中外对话的邮件中他写道:“继续允许受威胁野生物种的合法交易,让它们被用于传统医药不是负责任的做法,它会合理化和固化对其他国家已经受威胁的动物的需求。以任何理由捕捉、收集、储存、加工和消费野生动物都会带来公共健康风险。”

分歧焦点:“白名单”

由于现行法律体系的“资源利用“导向,造成了规模庞大的野生动物养殖利用产业的事实存在,涉及全国1400多万从业者和千亿级的年产值。因此,本轮《野保法》修订中如何处理相关产业成为焦点和难点之一。

在限制野生动物繁育这一问题上,中国绿发会的态度最为坚决,提出全面禁止商业繁育。相比之下,其他多份建议书则提议以“白名单”形式规范和缩小驯养繁殖野生动物。

山水自然保护中心等10家机构的联合建议中包含一个叫做“特种繁育动物名录”的白名单,名单上的动物,其人工繁育子二代以上的个体被允许用于食用之外的商业用途。他们同时建议,其繁殖应当使用人工繁育子代种源,并为之建立物种系谱、繁育档案和个体数据,对繁育个体应当加强其可追溯性,植入芯片加以标识。

阿拉善SEE基金会的建议则相对宽松。在对受保护野生动物进行重新界定时,它将野生动物分为“特殊物种”和“一般物种”两类,前一类又分为旨在保护的珍贵濒危野生动物,和“经科学评估和严格管制”可人工繁育的野生动物。一般物种则是此两者以外的野生动物。在利用问题上,阿拉善提出 “全面禁止非法食用野生动物及其制成品”。突出“非法食用”,是因为它提出建立一个“白名单”制度,上面的动物可以合法食用。此外,建议书还明确表示这一设计“并未排除以科学研究、获取皮毛原料等为目的的利用”。 研究显示,中国野生动物养殖产业中占比最大的,恰恰是毛皮。

尽管两份建议书中 “白名单”宽严不同,但是山水自然保护中心等10家机构和阿拉善SEE基金会都提出, “白名单”动物都务必注重检疫。前者要求把为所涉及物种制定动物检疫标准作为将其列入“白名单”的前置条件;而后者在方案中承认,“白名单”的准入标准将成为食用野生动物是否安全的关键因素,因此应当对检验检疫标准提出更高的要求。

山水自然保护中心主任赵翔向中外对话表示,建立动物检验检疫体系难度很大,需要设立专业的实验室,配备兽医,针对不同种类的动物制定不同的标准,还要进行精细化常态化的管理。

不过,对于提出“白名单”的团体来说,保留“白名单”并不是为了维持现状,而是为了限制产业规模、实现引导产业退出,通过逐步限制和缩紧可经营的物种名单,给予从业者退出的信号和时间。“我们希望这个名录能逐渐缩小”,自然之友法律总顾问刘金梅告诉中外对话。她同时强调,“白名单”的制定要慎之又慎,不符合标准的应尽快转产。

呼唤深层的制度演进

多个团体的建议指出,突破现行《野保法》的内在矛盾和现实中的执行困境,还必须进行深层的体制变革。

在中国法学会行政法学研究会的建议中,提出了改变野生动物保护的管理体制。它写道,由于长期以来中国由林业部门负责陆生野生动物保护,随着林业部门逐步从国家部委降格成一个国家局,其法律地位越来越低,行政资源不足,难以承担繁重的陆生野生动物保护任务。因此建议,在自然资源部下专门成立的一个野生动物保护局,使陆生野生动物保护获得应有的法律地位和行政资源。阿拉善SEE基金会提出了类似的建议。

山水自然保护中心等10家机构的建议书中则指出,林业草原部门和农业部下属的渔业部门分别负责陆生和水生野生动物的保护,两个部门的产业思维和部门分歧是中国野生动物保护中长期存在的问题之一。该建议书同样采用了上述建议,但进一步提出应赋予生态环境部以野生动物保护的监督职责。

但是,巩固行政权力本身并不足以保证野保措施能得到有效执行,因为它还面临一个信息搜集的难度的问题。野生动物种类纷繁复杂、数量众多,而针对它们的犯罪行为又有高度的隐蔽性,光靠行政人力资源难以充分识别和发现。因此,多份建议都提出在修法中应有专门条款确保公众能够获得野生动物保护信息,并对相关部门展开监督,而后者应当确保工作透明度,完善公众参与程序。阿拉善SEE基金会和中国绿发会的建议都提出将“公众参与”写入《野保法》的法律原则,赋予公众和社会组织以监督权,这包括对违法行为和行政不作为的举报、媒体曝光和由社会组织发起的公益诉讼,以及为涉及破坏野生动物栖息地的建设项目征集公众意见和组织听证会。

谈到环境公益诉讼,赵翔认为,社会组织将在未来关于野生动物的公益诉讼案件的鉴定与因果证明方面发挥积极作用。刘金梅则看到,公益诉讼在打破利益链条与权力格局方面的影响,远远超出案件本身。2015年生效的《环境保护法》突破性地赋予了社会组织代表公共利益发起环境诉讼的权利,使之成为解决环境纠纷的一种重要途径。

但现有的环境公益诉讼制度尚不允许社会组织针对政府行政行为提起诉讼。对此,中国绿发会建议“建立社会组织行政公益诉讼制度”,让社会组织可以成为涉及野生动物保护的公益性行政诉讼的原告,从而真正“把权力关进笼子里”。 根据2017年新修订的《民事诉讼法》和《行政诉讼法》,以政府部门为诉讼对象的环境公益性行政诉讼的原告还仅限于检察机关。

多个建言团体还看到,野生动物保护无法仅凭《野保法》的完善就一举改变野生动物保护现状,还需要一系列其他法律的协同演进。

中国法学会行政法学研究会建议在修订《野保法》的同时相应修改《刑法》中有关野生动物的规定,并在其中新增“虐待野生动物罪”。

新冠病毒大流行最赤裸裸地昭示了,没有一个国家的生物多样性和野保政策是孤立存在的。

阿拉善SEE基金会则希望本次《野保法》的修法将是一次整体性修法, “以上位法《野保法》作为起点,对其他涉及到野生动物保护的法律法规、部门规章、地方性法规等渐次推进。”它希望本次修法,能在《陆生野生动物保护实施条例》、《渔业法》、《动物防疫法》、《进出境动物检疫法》、《环境保护法》、《民法》、《刑法》、《食品安全法》等在内的整个野生动物法律保护体系中引发一系列积极的连锁反应。

“新冠病毒大流行最赤裸裸地昭示了,没有一个国家的生物多样性和野保政策是孤立存在的。它与中国国内野生动物交易之间的联系,无论合法还是非法,都说明用更严格的法律和执法来关闭野生动物制品市场的迫切性。”艾伦·怀特在邮件中写道。

在史无前例的新冠疫情背景下,《野保法》的第五次修订是否会有所不同?今年因疫情而被推迟举行的全国“两会”也许会给出答案。

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