中国将设立新的顶层环保机构 - 中外对话
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中国将设立新的顶层环保机构

中共总书记习近平的十九大报告似乎证实,中国将会通过体制改革升级对自然资源的保护。
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图片来源:Philip Roeland
图片来源:Philip Roeland

邓小平被中国人称为中国实施改革开放和经济建设的总设计师。如今看来,习近平似乎有意成为中国生态文明建设的总设计师。

10月19日 ,在中国共产党第十九次全国代表大会(以下简称十九大)上,中共中央总书记习近平发表长达三个半小时的报告,并在其中将建设生态文明称作是中华民族永续发展的千年大计。他感慨:“人类对大自然的伤害最终会伤及人类自身,这是无法抗拒的规律”。

这样感性的话语在中共最高规格的代表大会上并不多见,可见生态环境在习近平“建设美丽中国”蓝图中的特殊地位。不过相比这句带有哲理的感慨,更为引人瞩目的是习近平还提出,为了“加强对生态文明建设的总体设计和组织领导”,将要设立新的,负责管理全国所有“自然资源资产”产权的机构,以及负责监管全国“自然生态”的机构。

这意味着,新的中央机构将对分散在全国各地的矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、海域、滩涂等各类自然资源统一行使所有权,负责全民所有自然资源的出让等。

生态文明建设为何需要新机构?

这并不是中共第一次产生设置顶层机构负责生态资产管理的想法。早在2015年9月发布的《生态文明体制改革总体方案》就提出设立新机构来监管自然资源资产。

这一举措之所以必要,是因为中国在资源、环境、生态方面有很多部门进行管理,有时缺乏对资源的统一考虑,从各自的领域出台很多具体的规定,反而出现混乱局面。

生态文明体制建设的亲历者和参与者、中央财经领导小组办公室副主任杨伟民此前告诉媒体,生态环境领域的改革,相对于其他方面的改革总体上滞后。其中一个原因,就是因为缺乏一个顶层设计。但环境污染的严重性等问题迫切需要对生态文明建设做出一个顶层设计。

利益冲突如何避免?

值得注意的是,中国的土地所有权分为全民所有和集体所有,而构建生态文明直接面临的问题之一就是,国家想要严格保护的土地中有一部分事实上属于集体,而非全民,这意味着国家可能需要与集体进行土地(和资源)的所有权置换。

这一局面在正在进行的国家公园试点中已经体现出来。中央政府的计划是,通过租赁、置换等方式,将国家公园内的集体产权土地转变为国有产权,再由专门机构管理。

但有意见认为,这样做可能导致地方把最好的资源划给中央后,却没有任何直接的补偿和收益,必然会增加中央与地方的矛盾。尽管方案专门提出强化生态补偿机制,但谁会是这种补偿的受益者,目前并不明确。

设立专门的机构管理全国所有自然资源资产,就是为了保障产权重新划定顺利完成。目前,这一改革已经在各国家公园试点项目内进行。国家林业局局长张建龙表示,2018年将完成试点区80%以上国有自然资源确权登记。

据新华社透露,2016年12月底中共中央就下定决心整顿全国自然资源的管理。在中央全面深化改革领导小组的会议上,一份《关于健全国家自然资源资产管理体制试点方案》提出,自然资源的所有者和管理者要分开,并且一个部门只能管理一件事。

这两大原则意味着目前的自然资源管理部门(如林业局、海洋局)将不再同时行使资产所有权,而需要专门设立一个新机构行使所有权。而这个机构同样不负责其他职能,如生态环境保护监管,而要再新设一个独立的新机构专门负责。

不过目前“设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构”的表述并不具体,还存在很大想像空间。根据中科院可持续发展战略研究组2015年的一份关于生态管理体制改革的报告,究竟是成立专门的自然资源资产管理委员会和监管委员会,还是在自然资源管理部门下设相对独立的自然资源资产管理局和监管局,中共中央尚未形成共识。

但据业内人士分析,无论如何,十九大之后中国将开展涉及多部门的多项职责调整,几年以来广受关注的部委改革将逐渐浮出水面。

“出台生态文明体制改革总体方案,目的就是要整合统一。” 杨伟民说。而整合统一,就需要对一些机构职责做出调整,“这会触及某些部门的奶酪”。