粮农

2020:吃饱的中国,如何“吃好”?

进入新的十年,中国政策制定者如何看待粮食安全和国际农产品市场?王晨撰文解读。
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图片来源:Alamy
图片来源:Alamy

刚刚过去的2019年底,中国农业农村部设定了2020年确保新增8000万亩优质农田的新目标。跨入21世纪第二个十年,粮食安全仍是中国政策制定者最重要的关切之一。

对这种关切的最全面解读来自由中国国务院新闻办数月前发布的《中国的粮食安全》,也即民间所说的“粮食安全白皮书”(“白皮书”)。

建国70年来,新中国已经实现粮食产量增长近5倍,人均占有量翻番,实现供求基本平衡。1996年,中国首度发布《中国的粮食安全问题》回应国际社会对“谁来喂饱中国人”的质疑。时隔23年,再度发布粮食安全白皮书时,“喂饱”国民的目标已经基本实现。新版“白皮书”总结了近年以来中国粮食安全现状与发展诉求,并将下一步中国粮食安全的重点放在了如何“吃得更好”的问题上。

增产还要质优

1994年,美国学者莱斯特·布朗的《谁来养活中国》一书,引发国际社会对由中国粮食安全问题引发的世界性粮食危机的忧虑。这种国际舆论给中国带来了冲击,只有世界7%耕地的中国,却要养活超过全球1/5的人口。

中国开始在粮食科研项目上加大投入,为农业生产提出更多政策支持。1996年首次发布粮食安全白皮书时,中国粮食产量首次突破了1万亿斤(5000亿公斤)大关。

农业农村部农村经济研究中心研究员张照新说,中国的粮食安全和世界粮食安全格局密切相关,“本着为世界负责的态度,中国的粮食缺口不能大。”​
2019年,中国再次发布白皮书时,粮食生产的技术水平已经大获提高。据张照新介绍,中国粮食已经获得十二年连续增收的好成绩,产量连续四年稳定在1.3万亿斤(6500亿公斤)以上。

张照新说,对中国来说,接下来需要面对的粮食安全问题已不单纯是“量”的问题。中国需要优化粮食品种结构。他提到,连年增产但不质优的粮食生产,已经是粮食厂商十分头疼的问题。以小麦为例,中国的小麦产量实际上是过剩的,但依旧需要从加拿大、澳大利亚、美国等国进口小麦

“因为我们的小麦品种都混在一起,品质难以统一。厂商想要制造某品种的高品质面粉,就需要进口优质专用品种,”张照新解释道。

华南农业大学原校长骆世明告诉中外对话,中国政府近些年越发重视种子资源,在相关研究培育和制度上加大投入力度。2000年12月开始正式实施的《中华人民共和国种子法》在2015年经过修订,重点增强新品种保护和低水平仿冒品种管控。

连年增产暗藏隐忧

白皮书也阐明,从中长期看,中国的粮食产需仍将维持“紧平衡“态势。近年来中国人口趋于稳定且略有下降,但越来越高的肉蛋奶等动物蛋白需求将饲料需求越拉越高。白皮书表明,这一趋势还会维持一段时间。因此即使连年增产,中国的粮食也并不富余。

张照新认为,对于中国来说,粮食种植资源依旧紧张,“首先就要保证有土地,并且是比较好的土地。”

1996之后的几年,中国粮食产量出现波动,并一度在1999年出现负增长,直到2004年才恢复增长,并到2008年才回到1998年同一水平。除了严重的洪水厄尔尼诺现象等自然灾害外,耕地资源流失被认为是粮食产量受挫的重要原因。因为城市化工业化等因素,中国的耕地面积在1997年后曾连续下降11年,迫使中国政府在2006年提出“18亿亩红线”政策,要守住耕地面积存量。在强有力的耕地保护政策下,最近的报道称,中国耕地面积稍有回升,18亿亩红线暂时无虞。

但耕地保护不仅关乎存量,中国总体的耕地质量也并不理想。长期过度耕种、使用化肥农药、单一种植等耕作方式,使土地的环境承载力快速趋紧,难以抵御突发的自然灾害。骆世明告诉中外对话,改革开放到2005年左右,农田受到面源污染和工业污染达到了相当严重的地步。不合理的耕作方式对土地长久经年地耗损也引起了政府注意。2018年以来,包括农业农村部、国土资源部等各部委都开始了一系列保证高标准农田的动作。2019年的中央“一号文件”还树立了“2020年确保建成8亿亩高标准农田”的目标。

“严守耕地红线”、“提升耕地质量”等内容在白皮书中被重点强调。骆世明认为,在白皮书中突出农业生产过程中的生态保护,也足可见生态环境污染之于粮食安全问题的重要性与紧迫程度。

牵动国际市场

在中国“喂饱”自己的过程中,离不开与国际市场之间的互动。

2001年,加入世界贸易组织(WTO)之后,中国开放粮食进口,取消了相关农产品进口配额和许可证等非关税措施。除对小麦、玉米、大米的进口保持有限的“软配额“管理(超出配额部分多缴纳一部分关税,而不再不允许进口),大幅度削减其他粮食品种的进口关税。

利用国际市场发挥中国粮食生产的比较优势,在保障粮食安全的同时增加农民收入,是中国融入世界粮食市场的主要考量。通过进口弥补国内粮食生产的“短板“,而出口部分优质粮食品种,则可以帮助中国农民获得更高的国际市场回报。在这一过程中,中国从大豆净出口国转为净进口国,至今已经成为世界上最大的大豆进口国之一。而2002年中国首次成为小麦净出口国,中国小麦开始供应东南亚地区。

粮食安全白皮书屡次强调中国“认真履行加入世界贸易组织承诺”,开放中国粮食市场,积极开展国际粮食合作。骆世明说,可以看出中国粮食安全未来将维持“自力更生”为主,“国际贸易”为辅的格局。

但中国与世界粮食市场的互动并非一帆风顺。2018年开始的中美贸易摩擦和自然灾害等原因,使中国大豆进口格局在过去的一两年中屡生变数,迫使中国开始寻求国内大豆增产和一些大豆进口替代方案。但张照新认为,包括“大豆振兴”等在内的鼓励农业种植政策与国际市场合作并不矛盾,但接下来将会更强调进口渠道的稳定性,提高进口渠道发生政策转变、自然灾害等突发情况时的应对能力。

无论是增进出口改善农民收入,还是减少进口依赖,张照新和骆世明均认为应在拥抱国际市场前提下提高中国农业生产竞争力。中国国内流通的粮食作物,不仅品质不齐,而且还需要应对人力成本、运输成本增加,土地耗损、农用化学品污染风险等压力,相比之下“物美价廉”的进口粮食自然占有更大的市场优势。因此如何在降低成本的同时提升品质,将是未来中国粮食生产需要回答的一大问题。

一定程度上说来,面对这两个挑战需要的举措,可能是共通的。张照新不止一次强调了研发优良品种的重要性,因为新品种的优势不仅在于产量和质量,更和后端的粮食加工环节联系密切。骆世明则认为,提高作物品种的抗逆能力,有利于减少对农药的依赖,有利于缓解由于农药污染引起的环境压力。

中国对于“吃得好“的强调也已经被国际市场感知。在此前的专访中巴西农业部长特雷莎·克里斯蒂娜曾表示,希望除大豆外,向中国出口更多优质产品。“我认为中国也同样意识到,大豆等商品长期维持低利润是不可持续的,中国经济也在向高质量发展过渡,并将开始要求更高质量的进口,并试图变得更加自给自足,减少对进口的依赖。”

关注生产及供应链可持续化发展的国际民间社会组织Solidaridad Network高级顾问Isabel Nepstad告诉中外对话,中国的“新口味“将对农产品行业提出更高要求。