盘点：中国“停止新建境外煤电”承诺影响了哪些项目？

去年9月中国宣布不再支持建设新的境外煤电站，尽管这一承诺的确切范围尚不明确，但能源与清洁空气研究中心（Centre for Research on Energy and Clean Air，以下简称CREA）的最新分析显示，这一政策之下已有15个中国支持的煤电项目被搁置或取消。

上个月中央四部委联合发布了该承诺的首份官方解读。笔者研究其措辞后发现，仍有45个尚未投入建设的项目可能会重新接受审核，其中约70%可能会被取消。

这份题为《关于推进共建“一带一路”绿色发展的意见》（以下简称《意见》）的解读文件建议相关企业“稳慎”推进在建境外煤电项目，这为煤电项目进一步取消或转产打开了大门。

然而，停建海外煤电的政策仍然存在的灰色地带，境外工业园自备电厂和搁置项目重启中存在的漏洞让这项承诺无法充分发挥其从根本上改变中国在其他发展中国家能源布局的潜力，并且将放慢中国支持这些国家低碳转型的步伐。

量化中国海外退煤承诺的影响

《意见》由国家发改委、外交部、生态坏境部和商务部联合发布，就如何落实不再新建境外煤电项目的承诺做出了三点重要的阐释。

首先，《意见》明确中国将不再新建境外煤电站，全面停止所有“新建”项目。这似乎涵盖并叫停了包括中方提供融资、以及与中国能源企业签订工程、采购与建设（EPC）合同等形式在内的所有中国支持的拟建项目。根据我们的分析，这将推动中国和东道国的金融机构及开发商重新审视尚未投入建设的45座中国支持的境外煤电站。这些电站的总装机达57吉瓦。

我们估计，中国支持的32座（总装机37吉瓦）尚未开工建设或未签订融资或EPC合同的境外煤电站无疑会停止。其余已经开工或/和已签署融资协议的项目可能仍会继续推进，但如果中方严格遵守自己的承诺，那么这些项目同样也会停止。

其次，针对“在建”项目，《意见》要求相关企业“稳慎”推进。我们的分析表明，这类项目共有大约36个（总装机29吉瓦）。除非东道国的利益相关者要求取消，否则这些项目中大多数很可能会继续推进。

很多东道国——如印度尼西亚和孟加拉国——正面临煤电产能严重过剩，因此取消也是有可能的。从《意见》的措辞来看，如果存在充分的理由，包括未能达到融资关闭，以及资产可能提前搁浅等，中方企业可以选择在项目建设早期阶段重新谈判。根据建设阶段以及现有配套基础设施的建设情况，在建的煤电项目要么可以改为天然气，要么可以转向太阳能、风能等可再生能源，或者遵守更严格的环境标准。

最后，《意见》建议参与境外“建成”煤电项目的中国企业和银行应推动项目绿色低碳发展，加强煤炭清洁高效利用，同时升级节能环保措施。目前大多数现役电站都是按照东道国比较宽松的排放标准建设的，它们的污染排放达到了危险的水平，一些情况下甚至是中国国内标准的两倍多。《意见》称，随着各国逐步淘汰煤炭，应鼓励企业参照国际通行标准或中国更高标准开展环境保护工作，只有那些高效、低排放的煤电站才能继续运营。

我们估计中资参与的境外现役电站中有大约17吉瓦（18座电站）可能率先进行升级，这就需要采用最佳可行技术对它们进行改造，提高能效，减少污染。然而，此类改造不应抱着延长电站使用寿命的目的，否则只会扩大排放而非减少。此外，在改造的同时，还应加快制定与国际环境和气候变化承诺相一致的煤炭淘汰计划。如果发展中国家的煤电站将运营至国际能源署建议的最终淘汰期限，即2040年，那它们的排放将造成巨大的健康和经济成本，应通过改造将其降至最低。

中国和东道国现有及新建煤电站的排放标准（单位：毫克/立方米）

《意见》发布后，东道国和开发商也因此有了重要的机会窗口，从而展开谈判并把投资转向与中国支持绿色能源转型承诺相一致的低碳选择上。

灰色地带

《意见》明确要求全面停止新建境外煤电项目。然而近期签署的一些合同暴露了新建煤电站的三类灰色地带：在现有的“一带一路”工业项目中建设自备电厂；扩建现有煤电站；重启之前搁置的项目。

最令人担忧的是印尼“一带一路”相关大型镍和钢铁工业开发项目下两个自备煤电站的设备及建设合同。一个是2月14日中国能建天津电建签署的奥比岛（Obi Island）工业园动力岛工程的EPC合同。尽管目前该“动力岛”项目所采用的技术尚未得到公开确认，但宁波力勤资源科技和印尼哈利达集团（Harita）2018年签署的奥比岛工业园区原始方案中的确包括一座4.2吉瓦的煤电站。

另一个是安徽电力建设工程公司2021年12月签署的苏门答腊苏拉威西岛拉伯塔电站（Labota）3X380兆瓦扩建项目设备供应合同。拉伯塔电站还为上海鼎信投资集团支持建设的莫罗瓦利工业园（Morowali Industrial Park）的钢铁和镍加工提供电力。

工业园开发商无需直接为园内建设的煤电项目提供融资，因此中国企业可以独立于园区所有者推进工业园内规划的煤电项目。然而，如果工业园从拟建煤电站生产的电力中获得既定利润，那么长远来看，园区就要承担该项目的财务风险。工业园也因此面临未来煤制钢和镍产业相关的风险——这也是中国表示要推进绿色发展的两个行业。

最近重启的老挝华潘（Houaphanh）电站也凸显了另一个灰色地带。2012年老挝政府与中国水利电力对外公司签署了该项目的开发协议。2016年项目完成可行性研究并达成特许经营协议，但并未投入实际建设，因此有人认为该项目被搁置。但今年4月，中国能源建设集团下属的华北电力设计院中标了一个华潘350兆瓦洁净高效电站的设计和技术服务合同。

上周，另一份EPC 合同的细节浮出水面，涉及老挝的一个疑似燃煤电厂的项目。根据公开的文件，中国华西能源工业股份有限公司于5月24日签署了一项总金额达27.6 亿元人民币（4.09 亿美元）的合同，为一个2×330MW “超临界清洁能源电站项目”设计和采购设备。该合同没有具体说明电站所使用的技术，但相关描述只适用于煤电或生物质发电项目。其欲盖弥彰的措辞表明该项目应该是一个煤电项目。

我们估计约有18个处于灰色地带的煤电项目（总装机19.2吉瓦）最终可能获得推进。虽然《意见》明确要求全面停止所有未投建项目，但这些项目已经获得融资或行政许可，如果承诺执行不够严格，项目就可能继续推进，其中就包括印尼大型工业园区的8吉瓦自备煤电项目。

这些灰色地带会影响中国停止新建境外煤电站承诺的覆盖范围，并挑战《意见》的指导思想，让中国开发商和东道国有机会延长煤电寿命，而不是向可再生能源转型，后者仍是中国国内增长最快的行业之一。

深化绿色发展

2021年9月中国宣布停止新建境外煤电项目以来，取消和搁置的煤电站数据释放出了一个积极信号，《意见》对承诺的阐释亦是如此。东道国政府现在有明确的机会，可以和利益相关者坐下来重新谈判，避免在转向可再生能源之前被锁定在昂贵的煤电中。

然而，中国方面仍需阐明具体的时间线和实施过程，确保《意见》的雄心不被削弱。中央政府应明确指示开发商不再新建的项目中也包括EPC和自备煤电项目，从而带领当地合作伙伴推动本国电力和工业部门的绿色发展，这也是中国做出的承诺。

确保承诺得到透明、有效落实的机制中应包括更新发改委的境外项目“负面清单”，即中国企业不得投资的项目类型清单，所有煤电项目都应包括在清单内，引导其他大型工业投资与气候和环境考量保持一致。商务部和财政部应收紧境外投资许可审批标准，将环境治理和煤电禁令纳入其中。

生态环境部还应获得更广泛的授权，确保“一带一路”项目符合国际最佳环境标准，优先考虑清洁能源技术，并遵循适当的环境程序（包括充分公开环境信息）。与大型工业项目相关的电站，如印尼的大型煤电项目，也应包括在这些过程中。

未来几个月乃至几年对于评估中国按照承诺通过“一带一路”推进绿色可持续发展的能力，以及东道国兑现国内电力结构转型、到2050年实现碳中和的承诺，都至关重要。

翻译：YAN