能源

观点:印尼必须疏远中日煤炭融资,转向可再生能源

印尼希望通过吸引中国和日本的资本和技术,扩大可再生能源在其能源结构中的比重,但根深蒂固的煤炭利益却在阻挠这一进程。
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<p>印度尼西亚总统佐科为南苏拉威西省的Sidrap风电场揭幕。尽管加快该国能源转型的表态和目标越来越多,但国外资金仍在继续流向化石能源项目。图片来源:Yermia Riezky Santiago / Alamy</p>

印度尼西亚总统佐科为南苏拉威西省的Sidrap风电场揭幕。尽管加快该国能源转型的表态和目标越来越多,但国外资金仍在继续流向化石能源项目。图片来源:Yermia Riezky Santiago / Alamy

自2014年10月上台以来,佐科·维多多(Joko Widodo)总统一直在寻求升级印度尼西亚陈旧的基础设施,尤其是在能源供应方面。上任后,他的政府接手了上届政府在2014年初设定的目标,即到2025年,印尼23%的一次能源消费由可再生能源满足,将地热、风能、生物质能、太阳能、水电以及源自海洋的动能和热能纳入其国家能源计划

然而,这些基础设施建设目标却受到了该国财政赤字必须控制在GDP的3%以下的法律限制。这一要求不仅限制了印尼国有企业调动资源的能力,还促使佐科从私营部门和国外寻找基础设施融资合作伙伴。印尼为改变其能源结构而采取的一个重要步骤就是越来越多地欢迎外国公司的参与。

印度尼西亚的主要国际基础设施合作伙伴包括澳大利亚、中国和日本。鉴于中企对太阳能和风能等可再生能源技术的掌握和精湛程度,中国可能会逐渐成为其中最具吸引力的合作伙伴。其中一些企业还获得了中国政策性银行——中国国家开发银行和中国进出口银行——的融资支持,以确保拿下印尼的项目。常见的安排是中国政策银行提供贷款,中国企业则以工程、采购和施工承包的形式提供专业技术服务。

与2004-2014年间在位的前总统苏西洛·班邦·尤多约诺相比,佐科更愿意寻求与中国建立密切的经济联系。佐科政府的努力包括设立一个专门的部门来吸引中国投资者。该部门由印尼投资协调委员会(BKPM)于2016年5月成立,该委员会也与中国各家银行和商业协会合作,更加积极地在中国开展投资促进活动。

然而,佐科对中国的友好姿态引起了印尼的传统经济利益相关者的反应——比如日本。事实上,在2013年中国宣布“一带一路”倡议(BRI)后,东京于2015年启动了高质量基础设施合作伙伴关系(Partnership for Quality Infrastructure,简称PQI),似乎是提供了一个BRI的替代方案,强调项目的高质量、开放性和透明度。日本国际合作银行(Japan Bank for International Cooperation,简称JBIC)和其海外开发部门日本国际协力机构(Japan International Cooperation Agency,简称JICA)主要负责为日本对印尼的基础设施出口提供便利。它们的财务实力提高了项目的可融资性,尤其是那些酝酿期长、资本支出巨大的项目,至少在一开始是这样。其中最突出的例子是中爪哇省1900兆瓦的巴塘电厂项目(PLTU Batang),这是迄今印尼最大的日资燃煤电厂项目。

48亿美元

2020年中国企业在印尼的投资总额。

从表面上看,地区大国之间的这种竞争似乎为印尼提供了一个为关键项目争取有利条件的黄金机会。理论似乎是这样的,印尼可以在两方之间进行挑选,两方的竞争可以为印尼提供慷慨的融资条件和先进的工程技术等在正常情况下不可能获得的选项。但是,正如我最近在《亚洲视角》(Asian Perspective)杂志上发表的一篇分析文章展示的,结果并不都是积极的。

的确,在向偏远社区提供能源方面,印尼从中国和日本的金融资源中受益匪浅。2019年一项关于印尼投资形势的研究显示,尽管2008年中国在印尼的投资规模仅排在第十位,但到2016年已跃至第三位。2020年,中国企业在印尼的投资总额为48亿美元,仅次于新加坡企业(98亿美元)。日本企业排名第四,总投资26亿美元。然而,在过去的几十年,日本一直是印尼最重要的投资国之一。

在能源基础设施方面,非可再生能源的融资增长速度快于可再生能源。我在分析中使用的数据集显示,来自中国的融资中多达86%都流向了燃煤发电厂,这些融资主要由中国国家开发银行和中国进出口银行牵头。此外,与苏西洛时代相比,佐科政府似乎更愿意调动绿地投资,并将海外直接投资与中国政策性银行融资结合起来。更灵活的融资模式提高了这些项目的可融资性,为潜在贷款人和投资者提供了更可接受的风险回报比。

日本融资的情况相对乐观:只有56%的日本能源项目为不可再生能源基础设施,以燃煤发电厂为主。这似乎使日本的融资看起来更绿色一些,但必须指出的是,日本的能源项目总数(18个)比中国的(28个)要少,可能存在小样本偏差。总体上,来自中日的充裕资金,尤其是针对煤电的融资,不仅让印尼的可再生能源发展变得复杂,还会损害其环境福祉。

这些代表着根深蒂固的利益的本地企业正在将外资和技术引向非可再生能源基础设施。

为什么中国和日本提供的能源融资中占比最大的是煤电?首先,由于雅加达试图将财政赤字控制在GDP的3%以下,所以希望更多地通过市场手段推动基础设施建设。尽管2020年印尼为了抵御新冠肺炎疫情的冲击在三年内暂时取消了这项财政限制,但这项限制的总体影响相当明显——它出乎意料地扩大了中国和日本非可再生能源企业及其投资者与印尼主要私营企业建立合作关系的机会。这些印尼公司中有许多在煤炭开采和加工方面经验丰富,但在电厂管理方面几乎白纸一张。通过与中国和日本的非可再生能源公司合作,印尼企业将自己的市场定位扩展到了电力运营领域,同时也为自己的煤炭供应赢得了现成的市场。

换句话说,这些代表着根深蒂固的利益的本地企业正在将外资和技术引向非可再生能源基础设施。或许更令人担忧的是,该国的采矿业(煤炭是其核心部分)被指在印尼2019年大选中资助了多名声名显赫的政客的竞选活动

这对可再生能源的发展会产生哪些影响?首先,需要更好地了解印尼国内政治经济学,包括能源基础设施领域已有的甚至历史上的做法。政策和商业决策并不是在真空中运作的:基于更翔实信息的观点有助于政策制定者和分析人士了解当地商业团体可能如何与外国融资者建立纽带。对此更深的理解将有助于他们制定政策或激励措施,防止这些纽带的形成,同时将资源引向与可再生能源企业建立的伙伴关系。

最后,同样重要的是提高基础设施项目的透明度。其中一个可能的途径是向印尼政府和商业团体以及它们的国际融资者施压,要求它们的信息发布更加透明,尤其是那些与其融资和环境影响有关的信息。一个更透明的环境反过来会鼓励所有各方在利益相关者参与和环境管理方面做得更好。

为了实现这一点,必须考虑做出一种更有协调的、持久的努力,其中需要有非政府组织等地方和国际团体的参与。去年9月中国宣布将不再新建境外煤电项目,日本也释放出缓慢但可能是坚定的放弃煤炭融资的信号,这正是这些运动联合起来的时机,共同为印尼可再生能源发展带来紧迫感。

翻译:奇芳