能源

中国疫后复苏脱离了绿色轨道吗?

尽管短期数据和地方政府的动作让人担忧中国疫后刺激政策不够“绿色”,但专家建议人们重视中国政策的连贯性,并对“十四五”规划寄予厚望。
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9月,逐渐走出疫情的湖北省宣布未来三年要向煤电油气投资900亿元人民币,提升全省的电力保障。省政府领导表示,这是为了“推动湖北疫后重振和高质量发展”;10月在贵州,一座投资56亿元人民币的煤电厂开工,在当地规划的蓝图中,煤电厂和上下游关联企业能提供约5000个新的就业机会。

由于经济活动受新冠疫情重击,中国的二氧化碳排放在今年第一季度同比下降了11%。但随着二季度经济逐步复苏,GDP增长率由负转正,碳排放也显著回升,5月同比增长了5.4%,并在6月后继续保持增长势头。中外对话此前的分析发现,传统基建投资力促中国二季度GDP亮眼复苏,同时留下了高碳隐忧。

气候智库Ember在11月下旬发布的一份报告发现,二季度工业对GDP增长的贡献从过去三年平均水平35%跃升到61%,与此同时服务业的贡献大幅下降。相应地,工业和基建的火热使中国煤电发电量在1至10月较往年同期几乎没有改变,但在疫情得到控制后的5至10月则上升了3%。在世界其他国家煤电发电量大幅下降的背景下,中国2020年煤电发电量在世界的占比有望因此从去年的50.2%上升到52.9%。报告指出,如果不是今年夏天的强降雨带来高于往年平均水平的水电发电量,以煤电为主的热电发电量可能还会更高。报告说,即便规模有所收敛,但“政府还是试图利用2008年财政刺激的老办法,将经济从疫后的低迷中拉出来。”

重走“四万亿”老路?

在短期数据引发担忧的同时,中国刺激政策的中长期环境表现也并未使外界感到乐观。

全国人大在5月批准了规模6.35万亿元的财政刺激计划,包络新增财政赤字1万亿,特别抗疫国债1万亿、地方政府特别债券3.75亿元和中央预算内投资6000亿。这大约相当于2019年GDP的6.4%。李克强总理在做《政府工作报告》公布上述政策时并没有刻意突出其“绿色”。

澳大利亚国立大学乔里特·戈森斯(Jorrit Gosens)等人评价,中国的复苏计划里缺乏一份“绿色新政”。尽管这是中国第一次没有设定经济增长目标,意味着它不会像过去那样不计环境代价地追求经济发展,但是仍有大量的资金涌入化石能源,对新能源的支持政策却乏善可陈。

据战略咨询机构“生动经济学”(Vivid Economics)和数十家全球金融机构的联合倡导平台“为生物多样性融资”(Finance for Biodiversity)在10月对二十国集团的刺激政策所做的盘点,中国虽然出台了一些积极政策,但由于在能源、工业和交通领域支持对环境有害的基础设施投资,放松环境监管,推出不带绿色条件的纾困政策,以及对环境有害产品提供补贴和税收减免,因而得分较低,仅高于俄罗斯、土耳其和沙特阿拉伯。报告认为中国“需要显著的额外行动来实现《巴黎协定》目标以及环境相关可持续发展目标。”

许多分析将各省疫后发布的“重大项目清单”看做中国疫后刺激政策的风向标。这份“清单”虽是地方政府每年的例行动作,其中的项目最后不一定都上马,但却是引导投资的重要工具。截至9月已公布项目总投资额超过40万亿,仅2020年计划投资就超过8万亿。这些项目整体具有高碳倾向。

本图表中的地方政府债务资金不完全来源于本文中提到的地方政府特别债券,也有通过地方政府一般债券筹集的,因此在数据上不一定完全匹配。但这些数据仍清晰展示了今年以来基础设施建设在地方政府债务资金去向中所占的较高比例(约57%)。

能源与清洁空气研究中心首席分析师柳力(Lauri Myllyvirta)对中国东部八个主要能源生产和消费省份已公布的重大项目的分析显示,这些省份计划对化石燃料投资数千亿美元,这是对低碳能源投资的三倍。“‘重大项目清单’延续了过去的政策和投资方式”,柳力对中外对话说,“能源部门的投资仍由化石燃料主导,这样的模式远远谈不上绿色。”

中国是否会重走2008年应对金融危机的老路的疑问不断浮现。中国当年出台了“四万亿”经济刺激计划,其中约38%投入了基础设施建设,占同年GDP的4.7%。随着钢铁、水泥、煤炭等行业的复兴和扩张,中国的碳排放曲线也被推高,到2012年,全国碳排放量超过了美国和欧盟的总和。

能源基金会低碳转型项目主任傅莎告诉中外对话,很难说地方政府没有在沿袭2008年经济刺激的老思路。“其实不管是中央政府还是地方政府都受到了一些教训,比方说产能过剩。但一些地方还没有本质的变革……在思考、识别的时候也就会去找一些投资规模比较大的、带动效应也比较强的、能够解决当地就业的项目。跟上一轮不太一样的,是它可能会更关注数字经济、创新产业。”

但至少在中央政府层面,中国如今在努力淡化过去依赖传统基建托底经济的思路。

6.35万亿虽然看起来数量可观,但与2008年的4万亿相比还是要更为温和。如果以今天的货币量衡量,当年的投资约相当于5.3万亿,但是,11前年中国的GDP仅有今天的一半

在推出6.35万亿财政计划同时,中国也提出了以保障就业、民生等问题为基本方向的“六保六稳”政策。李克强总理在全国两会的新闻发布会上说,中国经济结构发生了很大变化,消费在经济增长中起主要拉动作用,因此规模性政策不会倚重基建,而是用大约70%的资金直接或间接支撑居民收入。

致力于加速全球能源转型的国际智库落基山研究所董事陈济告诉中外对话,中国已经意识到这次的经济复苏方案应与2008年有所不同。当下,中国经济增长从生产要素驱动向创新驱动转变,城镇化接近尾声,人们对环境质量、绿色宜居的诉求不断提升,劳动力人口数量和结构也在发生变化,这决定了中国在过去对“铁公机”等传统基建的需求如今已大幅降低。

在“生态文明建设”的轨道上

全国人大常委会委员、中国科学院科技战略咨询研究院副院长王毅领衔的中科院“绿色复苏”课题组梳理了中国各项疫后刺激政策,试图为中国的复苏政策“正名”。

他向中外对话表示,中国政府至今没有明确使用专门的“经济复苏计划”这个词来界定疫后出台的一系列政策,但中国的政策具有连贯性,一系列“绿色”政策也是一样。2012年,中国共产党在十八大报告中提出“生态文明建设”和“五位一体总体布局”(指经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设五位一体)。王毅认为,这是一个里程碑性的事件,标志着中国的执政理念从过去以GDP为核心转变为注重生态优先、绿色发展,而疫后出台的一系列措施也仍然是在这个轨道上。因此,“即使现在没有一个明确的‘绿色经济复苏’提法,但是采取的措施实际包括绿色的内容”,他说。

针对外界关于中国复苏政策绿色内容是多是少的讨论,王毅说道:“要说多少的话,恐怕没人会想到习主席会提出要在2060年前实现碳中和的愿景目标。”9月22日,国家主席习近平在联合国大会上出人意料地宣布中国将力争在2060年前实现碳中和,要抓住科技革命和产业变革的机遇,推动疫后世界经济“绿色复苏”。王毅希望人们看到,中国建设生态文明“在不断深化,在一定程度上甚至是不惜成本的,不能简单抓住某个方面说它是“绿”的还是“不绿”的,而要看整体发展趋势。

他以“密集”来形容疫后出台的绿色政策,它们涵盖了可再生能源、绿色生产、绿色消费、气候投融资等方面。此外,不论是在5月发布的《政府工作报告》还是关于中国未来五年发展的“十四五”规划和2035年远景目标的建议中,“科技创新”都被反复提及。这其中尤以“新型基础设施”获得的关注最多。

中国疫后推出的很多雄心勃勃的绿色政策并没有被打上”绿色复苏“的标签。它们更多是2012年开始的生态文明建设工作的延续,着力于通过设定环境目标和政策激励把中国经济增长从旧有的高污染轨道转向生态绿色的轨道。

据王毅领衔的“绿色复苏”课题组的统计,在各地已经发布的重大项目中,六类新基建投资(含5G、数据中心、充电桩、人工智能、工业互联网和轨道交通),在2020年的计划额度约为9550亿元,占比约11.4%。他们认为,新基建项目占据如此突出位置的原因并不是其投资额度高,而在于它们能促使产业升级,加速淘汰落后产能,为经济提供持续动能。

但他们于9月发布的报告也承认,中国尚未有明确的新基建产业目录出台,因此大量项目借其名义上马,导致投资过热风险。此外,以5G网络和数据中心为代表的部分新基建由于未能解决能耗问题,因此有可能阻碍节能减排。这两个问题,以及投资刺激中煤电依赖不减和基建导致的大规模资源消耗,被报告共同列为中国经济复苏中的四大“高碳锁定风险”。

王毅认为,不论在哪个国家,短期复苏政策的目标一般都是有限的,它着眼于解决疫情带来的直接冲击,“就像有危险了要先救过来”,因此不一定突出“绿色”。疫后投资的“高碳”倾向代表了部分地区的问题,原因在于并非所有决策都是中央说了算,比如煤电项目审批权过去在中央,而现在已经部分下放到地方;另外,疫情常态化后,复苏最快也最直接满足需求的往往还是工业和供给端的拉动,而实现“绿色复苏”则需要综合施策。

目光投向“十四五”规划

“绿色复苏”课题着重探讨了中国和欧盟合作实现绿色复苏的前景。欧盟在去年底出台了《欧洲绿色新政》,提出要在2050年实现碳中和,并勾画了各行各业的方向。其在疫后出台的7500亿欧元一揽子方案则聚焦绿色发展和数字转型,其中明确将37%的资金用于绿色投资,包括减少对化石燃料的依赖,提高能效等。

但王毅反对将中国的疫后刺激政策与欧盟政策做片面比较,因为对中国这样的发展中国家来说,依然需要依靠能源增长来支撑经济增长。他认为当前最重要的核心的问题是怎么把短期与中期、长期结合在一起。这也是为什么中国一方面推出经济复苏措施,另外一方面也在制定“十四五”等一系列中长期规划,用这些计划和政策去推动结构性调整与绿色转型。

中国民间智库绿色创新发展中心主任胡敏认为,外界看中国的绿色复苏之所以出现截然不同的评价,原因在于中国出台的一揽子政策没有一个量化目标。欧盟的复苏政策“目标很清楚——要服务于2050碳中和目标, 而我们没有这个标准。”

中国官方目前尚未出台如何实现碳中和目标的路线图,而“十四五”规划将为这个路线图打下基础,因此备受关注。

“绿色复苏”课题组在报告中提出,“十四五”的气候应对力度如果降低,将严重影响中国在《巴黎协定》下2030 年国家自主贡献(NDC)承诺的实现(中国在上周刚刚更新了目标)。因此建议“十四五”规划创新其绿色指标体系,将二氧化碳排放总量替代能源消费总量指标、将生态系统保护面积等纳入目标体系。报告还建议更新中国NDC的力度和广度,并将绿色复苏、基于自然的解决方案(NBS)等内容纳入其范畴。

而至于地方层面存在的低碳转型问题,王毅说,这需要发挥中国政治体制的优势,“它的自上而下的力量还是比较强大的,需要进行顶层设计,包括战略、规划和立法。首要的就是要求大家形成共识,统一到我们要为了实现2060中和的目标上来。当然,发挥地方的首创精神也非常重要”。