新《能源法》可助力减轻“一带一路”气候影响 - 中外对话
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新《能源法》可助力减轻“一带一路”气候影响

法律草案标志着中国朝着正确的方向迈进了一步,但对化石能源技术出口仍需进行严格筛选。
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安徽天长市的渔光互补光伏电站。图片来源:Alamy
安徽天长市的渔光互补光伏电站。图片来源:Alamy

今年5月,国家能源局发布《中华人民共和国能源法(征求意见稿)》,为“清洁低碳”的能源生产和“安全高效”的能源体系建设明确了议程规划。草案的制定历时13年,旨在打造一部统领协调煤炭、可再生能源和节能等领域的综合法案。

在《巴黎协定》签署五年之后,《能源法》草案中关于“环境保护和应对气候变化”的表述是值得欢迎的。不过,该草案仍提出有必要进一步开发煤炭、石油和天然气等化石能源。

按照在《巴黎协定》中的承诺,中国要在2030年或者之前达到二氧化碳排放峰值。近日发布的一份G20融资报告显示,中国仍为化石能源提供了全球最多的公共财政融资,每年为石油和天然气行业提供资金约202亿美元,为煤炭行业提供约44亿美元。

与此同时,中国还是全球最大的清洁能源生产国和投资国。尽管煤炭仍然排在中国能源结构首位,但是其比重正在逐步下滑。但由于近来放松煤电新增产能控制,中国国内及海外煤电融资中煤电新增装机达10吉瓦左右。这将影响中国的减排进程。

化石能源输出

《能源法》草案的一项重要任务就是加强对能源进出口的监管,包括对“清洁”和“先进”能源技术的管理和进口,但在出口问题上,草案并未涉及,如对化石能源产品和技术的出口审批就未作规定。也就是说,《能源法》草案并没有解决中国煤炭技术和产品出口,以及相关支持导致的“碳泄漏”问题。

化石能源项目(如“一带一路”倡议沿线国家的煤电项目)的环境和社会影响不容忽视。因此,有必要对《能源法》草案进行修改,为化石能源项目出口设立具有约束力的气候和出口筛选标准,从而使项目的各项活动遵行国际社会(包括中国加入的多边开发银行)的通行做法。

中国政府在这方面已经取得了一些进展。2017年,环境保护部、外交部、国家发改委、商务部联合发布了《关于推进绿色“一带一路”建设的指导意见》。文件指出了中国企业在海外开展基建项目时面临的挑战,鼓励他们采用更高的环境和社会标准。

到2050年,全球二氧化碳排放中将有一半来自‘一带一路’沿线国家。
马骏,中国人民银行前首席经济学家

煤电和高碳资源开发是否会将 “一带一路”沿线国家“锁定”在高排放发展模式,是一个值得关注和担忧的问题。在这一过程中,国有企业发挥的作用不可小觑。中国是全球最大的煤炭技术出口国和融资方。在中国国家开发银行和中国进出口银行等政策银行的贷款支持下,众多中国国企竞相争取欧洲、撒哈拉以南非洲和亚洲地区的项目。中国人民银行前首席经济学家马骏表示:“到2050年,全球二氧化碳排放中将有一半来自‘一带一路’沿线国家。”

2019年底,中国企业宣布在科特迪瓦津巴布韦签下两笔新的煤电项目。此外,中国还将在欧洲建造350万千瓦的电力设施,其中包括波黑图兹拉燃煤电厂的一个新建机组、塞尔维亚科斯托拉克(Kostolac)燃煤电厂的两个新建机组以及最近宣布的塞尔维亚35万千瓦克鲁巴拉B(Kolubara B)煤炭项目。

与中国现有的煤炭融资政策不同,多边开发银行等国际金融机构正在逐步停止或禁止直接为煤炭项目融资。例如,经合组织国家及其出口信贷机构已经建立了煤电项目融资筛选条件,尽管在实践中这些条件并未能阻止某些融资获得审批。

《能源法》可有助于解决中国公司海外化石能源项目带来的碳泄漏问题。为此,草案中应加入推动低碳转型的条款,既涵盖国内能源消费和生产,也应包括能源产品和技术的投资和进出口。通过这些内容,《能源法》可以为所有能源项目(包括煤电、天然气和石油开采以及跨境管道运输)设置激励机制和限制措施。

跨境能源基础设施

跨境能源项目包括跨境能源输送管网、能源运输通道以及配套设施,如中缅油气管道中哈原油管道和中国-中亚天然气管道等。这些跨境项目的开工建设往往缺乏跨境环境社会影响评估,既没有相应的环境和社会管理计划来减轻对生态系统的影响,也没有针对受影响的环境和社区制定恢复计划。

《能源法》草案认识到有必要加强跨境项目监管,尤其是国家能源局和国务院国有资产监督管理委员会的监管,但并没有设定生态环境部在其中的角色。生态环境部负责中国的气候和环境事务,同时也是“一带一路”绿色发展国际联盟的牵头部门。

国资委负责监管的国企中,有不少是能源和电力公司。其中一些公司是跨境能源项目的既得利益方,他们将中国境外开采的石油和天然气运回国内,满足国内消费。

2013年和2017年,来自缅甸的天然气和原油分别通过一条1420公里的跨境管道输入中国。不过,这条管道却在缅甸北部引发了冲突,受影响的居民在当地抗议土地被征用后发生的环境退化、生计丧失和冲突问题。

哈萨克斯坦是中国另一个重要的石油和天然气来源。中国石油天然气集团公司在该国有许多项目,包括五个大型油田和中哈原油天然气管道。这些项目开采出的能源通过中哈原油天然气管道东输到中国。目前尚不清楚中国政府是否对中哈原油管道以及在当地开采石油天然气带来的环境和社会影响进行了评估,这是因为披露海外项目的环境和社会影响评估并不是企业和金融机构的法定责任,企业也往往拒绝提供相关信息。

中国石油天然气集团在哈萨克斯坦的扎纳诺尔油田项目。图片来源:王娃娃提供

2008年,哈萨克斯坦媒体开始报道石油和天然气对华出口引发的环境违规问题。从2012年开始,哈萨克斯坦有关部门发现石油勘探活动违反了哈萨克斯坦的环境法。当地政府的调查显示,项目附近淡水水域中的石油污染物屡次超标。此外,中石油的四个油井造成了长期的土壤和地表水污染。2010年至2014年间哈萨克斯坦的国家环境监测结果也证实,中石油勘探活动造成的水污染导致地下水中的石油含量超标2到41倍,对该国最大的地下水源地——科克希德地块(Kokzhide)的水质造成了影响。在中石油(哈萨克斯坦)项目对地方水体造成污染后,项目附近的一些居民不得不依靠中石油的水车运送饮用水。

石油和天然气管道以及海外投资项目的环境违法行为凸显了中国全面管理其海外和跨境能源项目的必要性。中国的立法机构可以通过多种方式来应对这一挑战。例如,通过立法,要求跨境能源项目开展战略环评和项目环评;要求参与此类项目的中国公司向最高监管机构——商务部和国家发改委——登记并通过海外能源项目审批;这些监管机构应该对海外业务和投资,包括中方银行机构签发的贷款,进行审批。

《能源法》能否担当重任?

要解决全球气候危机,中国应承担领导角色。《能源法》草案表明,尽管其中有关清洁能源的部分目前仅涉及进口,但是中国政府有意加强能源技术进出口的管理。草案中关注最多的还是国内能源政策,中国投资在“一带一路”沿线国家造成的碳足迹问题受到的关注还不够。

新冠疫情之后,人们担忧中国可能通过放宽环境监管、暂缓采用高成本的低碳措施来刺激经济复苏。当前,中国和“一带一路”沿线国家纷纷将重心放在修复受疫情影响的经济上。这一背景下,期待这些国家出台与《巴黎协定》目标相一致的政策决策恐怕有些勉为其难。

中国的首要目标应该是保证“一带一路”项目如期推进。这意味着,《能源法》终稿可能不会采纳公众意见征询中提出的一些建议,如建立化石燃料项目筛选标准、设立跨境项目战略环评的约束性要求、以及对海外能源投资的影响进行适度审查等。

针对正在制定的“十四五”规划展开的讨论也将是有意义的。“十四五” 规划是中国未来五年的政策风向标,预计将包含中国的煤电装机和低碳目标。

如果中国致力于推动绿色“一带一路”,那么就必须将绿色的目标以法律的形式固定下来。停止高碳能源项目投资,解决海外项目监管碎片化的问题应是下一阶段法规制订需要重点关注的议题。这就包括起草对外投资法和修订《环境影响评价法》。目前,《环境影响评价法》只适用于国内项目。

作为当今世界上第二大经济体和最大的碳排放国,无论中国做出怎样的决策,都将对子孙后代产生深远影响。

翻译:Estelle