2020:中国改革电力价格机制 - 中外对话
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2020:中国改革电力价格机制

执行了十五年的燃煤发电标杆上网电价机制走向终结,意味着什么?冯灏撰文探讨。
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安徽省的燃煤电厂。图片来源:Alamy
安徽省的燃煤电厂。图片来源:Alamy

自2020年起,中国将取消一项运行了15年的燃煤发电电价机制。

“燃煤发电标杆上网电价”机制曾在2004年以来扮演中国电力市场的基石角色,是各类发电企业营收的基础,也是可再生能源补贴的“锚”。但由于该机制的滞后性和缺乏灵活度,未来将被更为市场化的价格机制取代。

业内人士认为,这一改革意味着煤电将承受更多市场压力,同时,可再生能源行业也会受到影响。

“标杆电价”谢幕

国家发改委近日发文明确从2020年1月1日起,燃煤发电标杆上网电价机制将被改为“基准价+上下浮动”的市场化价格机制。基准价按当地现行煤电标杆电价确定,在此基础上,电价可以允许浮动(上浮不超过10%、下浮不超过15%)。依据新机制,价格由发电企业、售电公司、电力用户等市场主体协商决定。

至此,运行长达15年的标杆上网价机制正式谢幕。

始于2004年的标杆上网电价机制,由国家统一制定燃煤发电上网电价并执行。在这一机制下,国家发改委将发电企业按一定标准划分成若干类型,参照各类型企业的成本确定各类电力生产企业的上网电价,并向社会公布,同一区域内,达到了相同环保水平的企业享受同样的价格。在此基础上,发改委可以根据发电企业燃煤成本的变化,对标杆电价进行一年一度的调整,比如在煤炭价格上涨时上调标杆电价,形成“煤电价格联动”。

然而,由于电力价格对于所有产品价格的影响力“牵一发而动全身”,在过去的十几年中,联动机制并没有得到真正落实。发改委价格司司长曹长庆曾指出:政府在调整电价的时候,要考虑工商企业的生产经营成本、居民家庭的日常承受能力。事实上,标杆电价的调整总是滞后于煤炭价格的调整,煤电联动名存实亡。

有分析认为,此次取消标杆电价是将已经失去的联动权利从政府转移到了市场,煤电企业有机会在煤炭价格上涨的时候上浮电价,尤其是在东部用电紧张的地区,煤电成本传导机制将会改善目前亏损的煤电企业的营收。

煤电恐面临更大压力

但是大部分电力市场观察者并不认为新的定价机制会给予煤电企业太多提价的空间。当前中国电力形势总体过剩,这样对于煤电企业来说,在新机制下电价受到市场供求的影响,利润将受到冲击。加之与之竞争的水、光、风、核等清洁能源因为有各种形式的保障性收购政策,挤压煤电市场 ,煤电企业将面临双重压力。

发改委的文件也指出,“市场化改革后燃煤发电上网电价不具备上涨基础”。虽然规定了电价可上可下的市场化原则,但该文件明确“2020年暂不上浮,确保工商业平均电价只降不升”。可以肯定的是,至少从短期来看电价会整体向下浮动。

卓尔德环境(北京)研究中心主任兼首席能源经济师张树伟认为新机制会强化煤电内部的竞争关系,一些竞争力强的靠近用户的发电企业即使电价下降也可以获得更大的利润,“有些效率低的,发一度亏一度,就属于僵尸企业、落后产能,自然会退出市场”。

支持高耗能企业

为提振经济,降低制造业用电成本,中央政府一直在尝试降低工商业电价。发改委能源所副研究员郑晓楠说,之前是通过行政手段(降电价),此轮是希望借助市场的作用。

去年国家发改委和能源局已有表态,试点让煤炭、钢铁、有色、建材4个行业更多从市场上获得电量,而不再通过行政手段安排电价和电量。一些地方政府也鼓励辖区内的高耗能企业与发电企业建立“基准电价+浮动机制”的市场化定价机制,直接向发电企业购电。

可以肯定的是,至少从短期来看电价会整体
向下浮动。

对于水泥等高耗能行业,电力成本约占总成本的近三成,电价的改革和调整将直接影响行业绩效。有观点认为,新的定价机制对于发电企业和高耗能企业来说可以形成相互促进的关系,高耗能企业的用电成本得到控制,煤电企业的电又能销售出去。

然而华北电力大学教授袁家海指出以降电价的方式刺激高耗能产业的发展不仅会增加污染排放,也不利于经济的高质量发展。中国人民大学经济学院副院长郑新业认为,经济下行也不应该以降低电价来刺激高耗能产业的发展。

波及可再生能源?

多年来,燃煤发电标杆上网电价是中国对可再生能源进行补贴的基础。国家设定光伏等可再生能源在不同区域的上网电价,该电价高出当地燃煤发电标杆上网电价的部分,通过可再生能源发展基金进行补贴。燃煤发电标杆上网电价取消后,可再生能源发电补贴也将做出调整。

对此,发改委的文件明确“稳定可再生能源发电价补机制”。新的可再生能源补贴将参考基准价来设置。

发改委能源研究所可再生能源发展中心副主任陶冶解读说,“稳定”二字体现的政策目标十分清楚,也就是说,可再生能源补贴的对标物并不会浮动:“基准价价格形成机制与原有标杆价基本一致,近中期不存在频繁波动甚至下浮的可能性”。

中国新能源电力投融资联盟秘书长彭澎也认为,政策本身对于可再生能源影响有限,真正对可再生能源造成影响的还是区域能源的过剩以及发电优先次序的落实。

但是,由于此轮政策最为显著的意图是降电价,也有专家认为可再生能源行业将承受传导性的压力。中国能源研究会可再生能源专业委员会主任委员李俊峰认为,取消煤电标杆上网电价后,进一步下降的煤电价格将加大可再生能源实现平价上网的难度。

针对这一顾虑,陶冶指出,目前平价上网可再生能源项目享受至少为期20年的购电协议(PPA)和不参与市场化交易的政策优惠。“十四五”(2021-2025)初期,建议延续当下的优惠政策一段时间,确保这些项目平稳过渡。