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缅甸叫停中资水电工程的教训

中国在缅甸投资数十亿的水电站遭停,廖若认为,此切肤之痛应让中国重视经济交往中的政治风险。
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 开工一年多的中资巨型水电工程忽遭缅甸政府喊停,中方企业表示“震惊”和“不解”,中缅关系亦可能因此受损。但与其谴责缅政府“背约”,更值得吸取的教训是,对外经济交往中,光与“政府”打交道已经不够了。

缅甸总统吴登盛9月30日对议会声明,本届政府任期结束(2015年)前,将搁置密松水电站的建设。

密松电站位于缅甸最重要的水路伊洛瓦底江干流,是中国电力投资集团公司(下称“中电投”)在伊洛瓦底江投资的7级水电站中最大的一个,规划总投资36亿美元,装机总容量600万千瓦,已于2009年底开工。

对此,10月1日中国外交部发言人洪磊表示“敦促有关国家政府保障中国企业的合法和正当权益”。中电投党组书记、总经理陆启洲则在10月3日接受新华社采访时称缅甸政府从未就搁置事宜与该公司进行沟通,并且不久前还在要求加快项目建设。他对此感到“震惊”和“不得其解”。

政府变卦为哪般

陆启洲详细阐述了中方严格遵守两国法律程序、周全考虑安全性、环境影响和移民安置,以及该项目将给中缅两国带来的巨大经济效益等。据此看来,中方有理有据,似乎理亏的完全是缅甸政府“背信违约”,未能履行保护投资者利益。

再听缅甸一方的解释。吴登盛总统在9月30日声明中说“缅甸政府是民选政府”,“须注意人民的意愿,有义务把重点放在解决人民的担忧和顾虑”。

可见,中方强调的是项目手续完整,与缅甸政府签有合约,缅方强调的则是民意对项目的不接受。问题的焦点便是:项目的“合法性”是否就是“正当性”?

如今喊停的缅甸政府已经不是过去与中方签订合约的缅甸政府了。此事不容忽视的政治背景是, 2010年11月民选选出、今年3月底刚刚就职的新政府,正着力改变缅甸此前几十多年处于军政府专制下的政治局面。包括释放软禁多年的反对派人士昂山素季在内的系列举动,受到了国际社会对其改革诚意的承认。

如果说在和军政府打交道的时候,大可无视其他因素,因为政府强权可以“搞定”一切,但一旦出现政权更替,产生的新政府哪怕还在乎一点点民众基础,忽略民意只会使入境的外资陷入被动。

不应忽略的是,吴登盛总统宣布“搁置”的前几天,昂山素季领导的缅甸全国民主联盟(NLD)在仰光进行公开集会,要求停止兴建水电站。昂山素季本人也于8月发表过一份请愿书,呼吁中缅双方重新考虑水电建设事宜。事实证明,这些与政府“唱反调”的呼声正发挥越来越大的影响力。

恨屋及乌

中电投不可能说不知道缅甸人民对这一项目的感受。”缅甸河流网(BRN)10月4日对陆启洲的回应做出回应。该组织由关注缅甸境内水电建设的多家民间组织联合而成,总部设于泰国清迈。

该组织还称,“坝区居民、无数的政治和社区组织、国际人权组织都尝试过联系中电投,以就工程过程中产生的影响与其展开讨论。”但“中电投从未对这些对话的尝试加以应对。”

中电投并非对水电站的环境影响不闻不问。虽然缅甸法律并未强制要求在水电建设开工前进行环境影响评估(EIA),但在2009年上半年,中电投出资委托缅甸生物多样性和自然保护协会(BANCA)和长江勘测规划设计研究院(CISPDR)共同进行环评调查。

记者在BRN的网站上看到了这份发表日期显示为2009年10月、出品人署名为BANCA的报告。该报告称“如果中缅双方真的关心环境问题,以缅甸的可持续发展为目标,就没有必要在伊洛瓦底江的合流处建造这样大的一个大坝。作为替代,可以在密松上游建造两个小一点的水坝,可以生产出相同电量。尊重克钦文化的价值超过了任何建筑成本。”

负责密松水电站建设经营的中电投云南国际公司(CPIYN)公司网站上亦公布了环评工作的结论。但与以上版本不同,这个环评结果是由中方的长江勘测设计院对调查进行汇总分析,“在结合水电项目特点的基础上汇编完成”,时间是2010年5月 。该结论对伊洛瓦底江上游水电项目的经济效益、碳减排、生物多样性保护、施工环境影响等方面都给出了正面的评价。

陆启洲在接受采访时表示,密松电站坝区仅涉及5个村,共410户、2146人。这也与BANCA发布的EIA报告中的评估有出入。该版本称,密松电站建成后将淹没47个村庄,18000亩耕地、森林和自然资源,并将摧毁克钦族的文化之都。

在中电投愿意提高项目透明度、主动与缅甸民间反对声音交流之前,这些互相矛盾的数据只会是解不开的“罗生门”。在这种情况下,缅甸民众对于水电负面影响的态度更可能是“宁可信其有不可信其无”。

在中方眼中,密松水电站给中缅带来经济上的双赢就是建设水电站最过硬的理由。陆启洲称,缅甸政府将通过税收等获得540亿美元的直接经济利益,还将获得水电建设人才、抗洪能力、气象水文等基础设施、就业等间接利益。

但这仍然无法说服当地民众,建成后90%的发电量将输往中国,这对缅甸而言难说是一个公平的安排。

在民众眼中,这只不过是军政府强加给他们的又一个“牺牲”——用环境、生态和克钦族的文化,换取中央政府巨额的经济收益,而他们什么也得不到。 缅甸人清楚地看到,军政府已经从出口天然气到泰国中获取了数十亿美元的收入,但缅甸人仍然赤贫如洗。

正因为几十年专制统治后形成的这种民众对政府深刻的不信任感,任何只与政府打交道而忽略民间声音的外资,都可能被“恨屋及乌”。

战争地带

即使缅甸政府叫停工程令中资始料未及,但要说中方企业对项目的受挫没有任何准备,也会是一件令人吃惊的事情。要知道,这是一个战争地带。

民族冲突是当今缅甸最棘手的问题,而密松水电站所处的克钦邦又是民族独立武装力量最强的地方。今年6月起该邦陷入了内战,克钦独立军打破了17年的停火协议,与缅甸政府军展开了战斗。

中资项目本来就因为目标巨大而可能成为打击对象,更重要的是,中国投资正是少数民族与缅甸中央政府冲突的源泉之一。即使不考虑当地民众对水坝造成的环境、生态和文化冲击的忧虑,密松水电站处于克钦独立组织(KIO)控制区内,这意味着水坝淹没地区侵蚀的是KIO的“地盘”,KIO反对水电站建设也就不足为奇了。

今年3月16日,克钦独立组织(KIO)曾致信中国国家主席胡锦涛,称KIO“已通知军政府,如果因为(密松)这个水电项目和水坝建设而爆发内战,KIO不负责。”

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月27日,缅甸总统吴登盛访华前夕,KIO联合书记La Nan也在接受媒体采访时表示,如果中国帮助缅甸中央政府向KIO施压,则“要先照看好”中国在克钦邦境内的水电、玉石、采矿等投资。

新华社2010年4月17日也报道了,就在克钦邦首府密支那市的三江源地区,由中国电力集团承建的三江源水电站建筑工地17日凌晨发生至少3起小规模爆炸。英国《金融时报》今年1月的报道中说,去年3月密松水电站项目附近发生了多起炸弹爆炸事件,造成了包括中国工人在内的人员伤亡。

如果没有国民和解与和平,在缅甸的所有投资都面临这些风险。”BRN在10月4日的声明中警告。

密松事件之后,中资在缅甸境内的数十个水坝项目,以及与水电项目同样充满争议的中缅油气管道项目,都亟需重新衡量政治风险。

廖若,北京记者

本文图片作者:mandalaybus