湄公河将何去何从 - 中外对话
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湄公河将何去何从

湄公河下游第一座拟建大坝项目使当地人们愈加不安。随着对该项目作出批复的日期日益临近,埃德•格拉宾和许建初敦促各国政府冻结该项目的实施。
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编者按:一项事关东南亚湄公河命运的重大决策将于本周敲定。4月22日,老挝、泰国、柬埔寨、以及越南等国政府将就是否在湄公河主流下游河段修建第一座大坝,即沙耶武里水坝的事宜作出决定。对此持批评观点的人认为,这座大坝将会破坏鱼类的洄游,造成下游的耕地营养缺乏。同时,由于水流速度减慢,还会导致盐水渗入湄公河三角洲地区。反对者还认为,该项目将首开大坝修建的先河,为湄公河下游十余座大坝的修建提供了通行证。


各地公众均强烈反对大坝的修建。上个月,来自51个国家的263个非政府组织致函老挝及泰国政府,呼吁停止该项目。湄公河委员会(MRC)于2010年10月发表的一份战略环境评估报告中建议,关于这些大坝的决策应推后10年。然而,尽管报告做出了如此明确的建议,决策程序依然在有条不紊地进行着。

步入21世纪的湄公河依然是世界上最后的几条大河之一。其干流上仅有为数不多的几座大坝。然而,一段时期以来,中国在湄公河上游一连串修建了八座大型水坝。尽管没有一座大坝建在流经老挝、泰国、柬埔寨、越南等国的湄公河下游流域(LMB)的干流上,但是,这种情况很快就会有所改变。

2010年9月,老挝人民民主共和国请求湄公河委员会(MRC)正式启动沙耶武里水坝的审批程序。该项目是湄公河下游河道上计划兴建的11座大坝中的第一座。虽然此类梯级水电站将会带来丰厚的经济回报,但是,几乎可以肯定的是,它们会对湄公河下游地区的生物多样性及生态系统的服务功能带来巨大的负面影响。不仅如此,大坝还将大大影响该地区数百万居民的生活及粮食安全问题。

1995年就已经获得通过的区域性决策程序在此之前从未使用过。而如今,MRC国家(越南、老挝、泰国、柬埔寨)将在四月下旬(本周)借助这一程序对老挝的提议进行评估,并就项目的实施与否作出决定。然而,即便MRC国家否决了该项目,老挝作为一个主权国家也可能会选择继续修建大坝。不论这几个国家作何决定都将对水利发展产生重大影响,要么会推动其发展,要么会推迟其发展,直到能够拿出更加有利于全面跨境流域管理的研究成果为止。

老挝的请求对于湄公河的未来而言具有非常重要的意义。体现在三个方面。首先,该地区的流域规划从未将生态系统和人民生计目前所面临的脆弱局面与 该地区自然资源的发展规划结合起来。多年来,MRC一直在不遗余力地对环境和社会进行评估。但是,由于数据收集工作以及政府透明度的缺失,导致难以获得有关湄公河下游流域自然资源的可靠数据。再加上气候变化的潜在影响,更使其难上加难。MRC也只是在2008年下旬聘请了一位气候变化专员。

尽管对湄公河进行整体规划并非易事,但是,人们对于湄公河的情况已经了解甚多。这条河流所流经的地区是亚洲的高贫困低发展地区。四个LMB国家中,五分之一人口的日薪还不到1.25美元,21%左右的居民喝不到清洁的饮用水,超过30%的人口没有封闭的卫生系统。到2050年,气候变化造成的预期影响程度将由低度(如,水资源供应)到中度(如,气温升高)再到潜在的高度影响(如,湄公河流域粮食产量减少,海平面上升等)。对LMB地区而言,有两点必须明确加以考虑,那就是穷人的需求,以及未来巨大的环境风险。

老挝提出的申请中所体现的第二点就是,流域规划的质量正在提高。就在老挝提出申请后不久,MRC首次发布战略环境评估报告(SEA),就所有拟建干流水坝对环境及社会所带来的累积影响进行了分析。这份报告对湄公河下游流域的水利发展进行了全面的描述。如果兴建水坝的话,到2025年,这11座大坝所生产的电力足以占到地区性预期需求的8%。而水力发电的年收益总额将达37亿美元(242亿元)。然而,在大坝投入生产的前25年,水坝的大部分收益将进入运营方及投资方的腰包。但是,不论如何,老挝和柬埔寨获得的年收益分别相当于各自2009年GDP的18% 和4%。

然而,环境成本将会非常高昂。据SEA预计,这几座大坝将造成渔业产量下降、沿岸耕地及苗圃被淹、以及洪泛区土壤养分损失等后果,每年所产生的直接成本相当于5亿美元(33亿元)。此外,还会造成严重的生态影响。 湄公河在雨季时都会经历洪水的季节性“波动”。就鱼类物种的多样性而言,其丰富程度在世界上位居第二。然而,大坝将使干流一半以上的河段成为水库,使水流速度减缓,成为憩流。虽然湄公河中的许多鱼类品种都具有洄游的特点,然而,11座拟建大坝中仅有3座设计了鱼道。即便如此,这些设计中没有一个能够满足当地鱼类种群的迁徙需要。 此外,还有50%到75%的河流沉积物被挡在大坝内,无法流入下游,影响了下游河段的初级生产力以及冲积平原的农业。

由于湄公河是世界上渔业产量最为丰富的内陆水域,因此这些生态影响都直接影响到流域人民的生计。由于鱼类在柬埔寨和老挝人民的饮食结构中占有非常大的比重,因此,大坝还将使他们每年的蛋白质摄入量减少30%左右。SEA预计将有210多万人的生计遭受直接或间接损失。同时还发现,就“LMB地区以及当地各国政府目前的应对能力而言”, 这些风险波及的范围之广是其“无法承受的”。SEA团队建议将所有干流大坝的建设推迟至少10年。

这份报告对目前政府管理湄公河的能力所作出的审慎评估更加凸显了驱使老挝申请修建首座干流大坝背后的第三个因素。尽管其它一些报告对于政府能力低下的问题与SEA持有相同的观点,而所谓的国际河流,就其字面意思而言,意味着需要各国展开有效的跨境合作。过去很多大坝的建设规划(及融资)都由世界银行、国际货币基金组织以及亚洲发展银行等多边机构牵头。这些机构都会遵循承诺,起码会就环境影响及社会影响进行一些最低限度的评估。 但是如今,这些机构被一些私人资本以及国有银行所替代。这些新的参与者所关注的就是利润。他们不会自发地遵守世界大坝委员会的建议或其它一些企业社会责任准则。以老挝的沙耶武里水坝为例,兴建这座大坝所使用的资金就来自泰国银行,因此,有90%的电力将被输往泰国。

如今,人们正努力在湄公河流域落实SEA的这些建议。然而,暂缓大坝的修建如果得不到政府的支持的话,所有这些努力都会化为泡影。如果要放缓水力发展的步伐,就需要通过四步走的战略来为湄公河下游地区的规划奠定基础,而这对其它亚洲流域的发展同样具有借鉴作用。第一步就是要认识到这一问题的政治敏感性,要从主权国家本位发展观转变为跨境发展观。强化MRC的作用以增进区域对话,从而有助于建立相互间的信任。而面对一个资源日益稀缺、前景愈加不明朗、自愈能力不断下降的国际环境,就资源的使用进行协商时,相互间的信任才是最最重要的。

下一步就是着重于两个领域的制度建设:建立一个跨境知识网络以及一个平行的政府间跨境合作网络。这两者都是通过水资源及电力的均衡供给、区域贸易、以及生活保障和粮食安全等渠道来强调利益的共享。这种网络架构由湄公河水资源、环境与协调项目(M-POWER)最先提出。而在湄公河的问题上则缺失了最关键的一环,那就是对水利能源替代能源缺少中立的评估。或许,兴建水坝并非是解决湄公河流域问题的最好的办法。但是,对未来能源需求进行地区性评估就要对一系列大坝之外的替代方式进行考量。而这项工作却从未进行过。当然,这类评估离不开湄公河长期治理跨境政府合作网络的建立。而中国和缅甸没有加入MRC更是一大憾事。

第三个关键步骤就是鼓励当地群众的积极参与并让他们享受到经济收益。然而,由于政府仍然采取一种高高在上的管理作风,而那些受大坝影响最大的群众依然游离于决策程序之外,这都使该工作在湄公河地区面临着重重困难。但是,诸如国际自然对话保护联合会这样的水资源规划框架组织在规划的初期就会充分考虑群众的意见。同样的方法也可以在湄公河流域进行推广。

最后一步就是,在湄公河地区建立新的知识及政府间合作网络应该得到多方的支持。这一点依然十分重要。即便是该地区最富裕的国家(泰国、越南、中国)在应对目前出现的环境危险以及未来的风险时都会力不从心。而湄公河地区也从未完成对这些成本进行的全面经济核算。而这样一份报告对于多边融资机构而言具有非常重要的作用。他们可以据此追逐更高的投资回报。而私人投资者如果能够更好地了解他们所面临的长期环境风险及社会风险的话,同样能够获益匪浅。而这就需要将大坝的政府审批流程与一套标准规划模式联系起来,比如说新出台的《水电可持续性评价规范》。

湄公河的流域管理目前正处于十字路口。建立一个可以在亚洲推广使用的具有创新性的管理模式如今已经万事俱备。毕竟,恒河-雅鲁藏布江-梅格纳河流域以及印度河流域在跨境环境环境风险和社会风险方面具有广泛的相似性。

然而,湄公河所剩的时间已经不多了。这不仅仅是因为老挝的大坝建设提案。中国在湄公河上游修建的大坝仅完成了一部分,但是将会对旱季流量、沉积量、以及河流的整体管理造成日益严重的影响。政治环境也日趋复杂。即便是MRC成员否决了项目,老挝依然坚持兴建沙耶武里水坝的话怎么办?2009年,美国国务院宣布,将为湄公河下游行动计划提供资金支持,从而帮助环境、教育、健康等一系列项目在能力方面的建设,并切同时重新树立其在该地区的政治形象。

然而,正如奔流向前的历史长河一样,往日的政治关系不一定会成为未来湄公河环境问题决策的最有用的借鉴。在一个资源需求不断上升、环境自愈能力不断下降、气候变化影响日益显现的时代,在整个流域地区展开国际合作对每个国家而言都是有百利而无一害的。

 

埃德·格拉宾博士,中国科学院外国专家特聘研究员,聘期两年。目前在中国云南昆明植物研究所生物多样性及生物地理学重点实验室从事环保和环境安全问题的研究。

许建初博士是昆明植物研究所世界农林研究中心中国及东亚项目组主任。他的研究方向是流域生物多样性及当地农林及群众生计问题。

本文改编自格拉宾博士与许博士所著的《湄公河水利发展》(Science, 332, 2011:178-179)一文。

图片来自国际河流组织