书评:错综复杂的大坝政治世界 - 中外对话
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书评:错综复杂的大坝政治世界

安德鲁·莫萨在《中国水战士》一书中称,新的声音不绝于耳,水电决策变得越来越多元化 。但是,克里斯汀·麦克唐纳写道,当地的既得利益依然影响最大。
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《中国水战士——公民行动与政策转变》





安德鲁·C·莫萨


康奈尔大学出版社,2008







当前,中国的水坝建设蓬勃发展,安德鲁·C·莫萨写的《中国水战士》一书,给其中的争议进行了中国政治的理论剖析。此书披露了反对在中国西南部修建大坝的三场迥然不同的运动,将第一手的实地研究资料和政治科学理论穿插在一起,解释为何有些运动成功,有些运动则以失败告终。

莫萨调查的三个有争议的工程包括云南的怒江阶梯水坝、四川大渡河上的瀑布沟大坝和同样在四川的杨柳湖大坝。每一个案例都有各自的凸显之处,但总的来看,对于错综复杂而且越来越多元化的中国水坝政治,它们提供了一个了解的窗口。在水资源管理对国家的稳定至关重要的情况下,这些案例对各种决策过程的提供了必要的视角,而这些决策过程加在一起,形成了中国的发展之路。

莫萨指出,有关水坝的争斗是中国“政策领域”发生变化的见证,“迄今归入政策产出被动接受者的行动者”现在是“在决策过程中有影响力的参与 者”。例如,水坝建设不再是孔子或毛泽东所在的“水力社会”时代,由某个领导者说了算。相反地,水坝成了“官僚内讧、社会反对乃至公开抗议的避雷针”。

水电建设密集的中国西南地区不是一片空地,水坝工程师和支持水坝建设的政府高层不能完全支配。当地政府、社区、非政府组织和记者也能加入到参与范围扩大的水电开发决策中来。

莫萨认为,两个关键因素决定着反对水坝项目的参与者能否取得成功。首先是“政策企业家精神”,即推行新的思想,通常面临着巨大的惯性阻力。中国“绿色流域”的于晓刚博士曾是反对怒江项目的领导者,这种人就是政策企业家,不过还包括了其他人:学者、记者乃至政府官员。

莫萨认为第二个影响运动成败的因素是“问题定性”。例如,反对杨柳湖大坝的当地官员指出,大坝将淹没有着2000年历史的都江堰灌溉工程的一部分, 破坏“中国的文化遗产”。莫萨指出,政策企业家(在这个案例中,他们是当地政府官员)的出现,以及他们提出并获得广泛共鸣的问题定性,帮助阻止了大坝的修 建。

尽管政策企业家和问题定性在中国的水电政治中确实起到了作用,莫萨有时夸大了中国所有反水坝的“政策企业家”的力量。反对怒江工程的工作——莫萨对 此最为熟悉,更多的是有着良好社会关系的一群非政府组织领导人做出的,他们大多数常驻北京,而非设在云南的“一大群重要的非政府组织”。莫萨正确地指出, 怒江工程的搁置是由于政府内部矛盾和大众的反对。实际上,中国那些反对修建水坝的人没有取得什么成功,很难想象他们将如莫萨所说的那样立即“在未来能源发 展的选择上进一步制约中国”。

而且,莫萨正确地觉察到,围绕着水坝的争议(如果不是完全的反对)呈上升趋势,中国权威结构的分割正吸引越来越多的行动者。中国最近发生的两个事件支持了莫萨的观点。

首先,四川地震使人对忽视水坝地震风险的过往政策的正确性产生了怀疑。一群具有企业家精神的“水坝专家”(包括记者、学者和非政府组织人员)向北京当局提交了一份广为宣传的信,呼吁停止在地震易发地区的新项目(如长江和怒江上游)。

时间更近一些,而且更令人意外的是,来自怒江“傈僳族青年”向联合国教科文组织发了一封,称怒江水坝将破坏他们的民族遗产。显然,新的裂痕产生了,过去沉寂的声音现在可以说出来了,而且这些声音越来越大。

事实说明,没有修建长江虎跳峡和杨柳湖这样的水坝,显示中国的水坝政治正在发生转变。不过,为了确切地了解水坝政治是如何转变的,应该更仔细地调查不修建这些水坝的决定实际上是如何作出来的。

在上述两种情况下,当地政府对相关河段有着很大的利益取舍问题,并有权决定其最终命运。莫萨指出,在杨柳湖,当地政府从都江堰世界遗产获得大量进账,而都江堰将受到大坝的威胁。莫萨的案例研究实际上表明,尽管他没有明说,在参与范围扩大的水坝政治中,一些行动者比其他人更有影响力。数万农民占据瀑布沟大坝工地多日,最终被当地政府既得利益制服,就是事实证明。

关于怒江,莫萨说明了在当地政府对大坝的规划中,当地人是如何被蒙在鼓里的;实际上,工程的反对者受到了州县和省级官员的恫吓。有人也许会认为,莫萨书中真正的“水战士”是当地官员,他们日益需要对付草根阶层和中央政府,但也常常对他们的主张置之不理。

作者简介:克里斯汀·麦克唐纳博士,刚刚毕业于加州大学伯克利分校环境科学、政策和管理系,中国河流项目的美国主管。