气候

联合国环境署的五十年: 这颗“世界环境良心”取得了哪些成就?

在联合国环境规划署成立50周年之际,我们回顾了它的成功和不足,以及如何在环境危机不断加剧的时代使其发挥更大的作用。
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<p>今年初,各国政府在联合国环境大会上决定携手终结塑料污染,UNEP执行主任英格·安德森表示,这是继《巴黎气候协定》之后最重要的一项多边环境协议。图片来源:<a href="https://www.flickr.com/photos/unep/">UN Environment Programme</a> / <a href="https://www.flickr.com/photos/unep/51914538810/in/album-72177720297066777/">Flickr</a>, <a href="https://creativecommons.org/licenses/by-nc-sa/2.0/">CC BY-NC-SA 2.0</a></p>

今年初,各国政府在联合国环境大会上决定携手终结塑料污染,UNEP执行主任英格·安德森表示,这是继《巴黎气候协定》之后最重要的一项多边环境协议。图片来源:UN Environment Programme / FlickrCC BY-NC-SA 2.0

20世纪60年代和70年代初对工业化国家的环境来说是重要的历史时期。这些国家的公众和一些政治家已经意识到石油泄漏、酸雨和野生动物灭绝对全球的威胁。1970年,全美有2000万人参加了第一届世界地球日(Earth Day)集会。绿色和平(Greenpeace)和地球之友(Friends of the Earth)等环保组织相继成立,美国、瑞典和德国也都设立了环境保护部门。

1968年,时任联合国秘书长吴丹(U Thant)的一份报告让环境成为了一个受到联合国关注的问题。这份报告警告称:“如果目前的趋势继续下去,地球上的生命可能会受到威胁。”报告呼吁联合国召开人类环境会议(Conference on the Human Environment)。最终,会议于1972年6月举行。

在这场具有里程碑意义的会议上,环境问题被首次列入全球议程,并达成了《斯德哥尔摩宣言》,这标志着工业化国家和发展中国家就经济增长、空气、水和海洋污染以及全世界人民福祉之间的联系开始进行对话。

United Nations Conference on the Human Environment, 5-16 June 1972, Stockholm
1972年在斯德哥尔摩召开的联合国人类环境会议是第一次将环境列为主要议题的国际会议。图片来源:Image: @ Yutaka Nagata / UN Photo

本次大会还直接推动了联合国环境规划署(United Nations Environment Programme,简称UNEP或环境署)的成立,其主要任务是监测环境状况,为决策提供科学信息,并协调各国应对世界环境挑战。它最初有100多个成员国,目前其成员国数量已经增加到了193个。

全球合作

UNEP很快便开始了工作:1973年首次召开的理事会会议达成了两份公约,一个是《国际防止船舶造成污染公约》(Convention for the Prevention of Pollution from Ships,即MARPOL),对防止船舶污染物泄漏做出了严格规定;另一个是《濒危野生动植物种国际贸易公约》(Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora,简称CITES),对包括地球上最濒危物种在内的38000多种动植物的贸易进行了规范。

臭氧层破坏是UNEP早期着手处理的一个重要问题。臭氧层是保护人类和环境免受太阳紫外线辐射伤害的一层薄薄的屏障,而制冷和气溶胶喷雾中使用的氯氟烃会对其造成破坏。最终,在UNEP的努力下,联合国颁布了对消耗臭氧层物质的生产和消费进行管理的《蒙特利尔议定书》(Montreal Protocol)。该议定书也是迄今为止唯一一项获得所有198个联合国会员国批准的联合国条约。

据UNEP介绍,臭氧层预计将在本世纪中叶恢复,并且每年有大约200万人免于罹患皮肤癌。美国的治理和可持续发展中心(Center for Governance and Sustainability)主任、《世界最重要的环境机构不为人知的故事:联合国环境规划署五十周年记》(The Untold Story of the World’s leading Environmental Institution: UNEP at Fifty)一书的作者玛丽亚·伊凡诺娃(Maria Ivanova)认为,解决臭氧危机“也许是UNEP最大的成就”。

UNEP有勇气说出人们应该做什么。
尼克·纳托尔,UNEP和《联合国气候变化框架公约》前发言人

她写道: “联合国环境规划署有效地发挥了其所有职能——包括科学评估、政策制定以及协调整个联合国系统和各国政府的行动——其领导层全心全力地解决这一全球性问题。 它不断提升各项能力——人力、制度和财政能力,并在提出解决方案的过程中树立了自己的权威。”

UNEP还与世界气象组织(World Meteorological Organization)一道,在1988年组建政府间气候变化专门委员会(IPCC),全面评估气候变化科学,并就未来可能达成的解决这一问题的国际协定提出建议。

气候变化社交媒体网络“我们没有时间了”(We Don’t Have Time)负责人、UNEP和《联合国气候变化框架公约》(UN Framework Convention on Climate Change,简称UNFCCC)前发言人尼克·纳托尔(Nick Nuttall)表示,这并非出于各国政府提出的要求。“UNEP有勇气说出人们应该做什么,”他说。他补充道,组建IPCC的行动表明,UNEP尽管不大,但在必要时一直表现得很有魄力。

贝索斯地球基金(Bezos Earth Fund)总裁兼首席执行官安德鲁·斯蒂尔(Andrew Steer)表示,IPCC的工作流程在当时代表着一种“全新的对待科学研究的方式”。在IPCC的协调下,世界顶尖科学家组成的工作小组撰写报告,政治家们则被允许对报告摘要提出修改建议。报告中各种科学陈述都会根据科学家的观点和研究被赋予一个置信度。

“这是在用一个非常聪明的方式说,这份报告在尽可能地贴近当前的科学知识水平,因为我们并非对一切都了如指掌,”斯蒂尔说。“IPCC一直很有影响力。”2012年,UNEP建立了生物多样性和生态系统服务政府间科学政策平台(Intergovernmental Platform on Biodiversity and Ecosystem Services,简称IPBES),以类似的方式协调生物多样性领域的科学研究。

绿色和平(Greenpeace)首席科学家保罗·约翰斯顿(Paul Johnston)说,UNEP高质量的科学研究为环境运动做出了重要贡献。“它的工作取得了巨大的成功,不仅向科学界、乃至世界传递了信息,还树立了公众的环境意识。”

Protestors in London in April this year. The IPCC's reports regularly inform broader society, as well as policymakers, on climate science.
2022年4月的伦敦气候游行中,公众手持引用IPCC报告制成的标语。图片来源: Vuk Valcic / Alamy

UNEP的工作促成了15项多边环境协定,其中包括《生物多样性公约》(Convention on Biological Diversity,简称CBD)、《濒危野生动植物种国际贸易公约》(CITES)、《关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约》(Stockholm Convention on Persistent Organic Pollutants)和《关于汞的水俣公约》(Minamata Convention on Mercury)。

最近,各国政府在2022年初举行的联合国环境大会(UN Environment Assembly)(其前身为联合国环境规划署理事会)上同意启动关于结束塑料污染的具有法律约束力的国际协议的谈判,UNEP执行主任英格·安德森(Inger Andersen)表示,这是自2015年《巴黎气候协定》以来最重要的一项多边环境协议。

中欧大学(Central European University)环境与民主资深学者兼首席研究员斯蒂芬·斯泰克(Stephen Stec)认为,此举是一项“重大突破”。然而,这样的重大进展“少之又少”,他说道。“人们讨论该消息发布时的社会氛围时还在将其与很多年前的《蒙特利尔议定书》进行比较。”

环境署的影响

尽管UNEP取得了各种成就,但世界环境仍在以惊人的速度恶化。这一认知也让评论家们对UNEP表示赞赏时有所保留。不过,许多人认为,环境的持续退化更多地是由于各国政府未能根据UNEP的科学建议采取行动,并不是UNEP本身的失败。

纳托尔说,各国在面对环境问题时的政治立场非常“分裂”,甚至可以一边制定碳减排目标,一边扩大化石燃料生产。

UNEP的弱点不在于其自身,而是各国政府没能将科学内化于它们的工作中,并目标明确地加以推进。
尼克·纳托尔,UNEP和《联合国气候变化框架公约》前发言人

他说: “UNEP的弱点不在于其自身,而是各国政府没能将科学内化于它们的工作中,并目标明确地加以推进。”

伊凡诺娃在她的书中也提到了这个观点,她说:“经济增长和环境保护二者之间非此即彼的观点深深地根植于世界各国的政府和个人的观念中,UNEP几乎没有能力在很大程度上改变这一点,其取得成就实属来之不易。”

一些人认为,UNEP从成立之初就注定会是弱小的,特别是选择了肯尼亚作为总部所在地。这个东非国家以发展中国家需要在联合国活动中拥有更大发言权为理由,大力游说将这个新组织的总部设在那里。

当时,肯尼亚的胜出被视为一次重大的成功,因为这是一个联合国机构首次将总部设在发展中国家。然而许多人认为,在最初几年,通信和基础设施联通不畅限制了UNEP发挥作用。

伊凡诺娃表示,这些限制进而增加了招聘和留住员工的难度,结果就是“UNEP关注度受到影响,可信度降低”。此外她还指出,总部所在地的选择本身并没有带来发展中国家更多的投入,只有36%的国家在内罗毕设有外交使团,即使在环境署成立50年后也是如此。

纳托尔认为,那些一开始就不希望看到UNEP成立的发达国家“非常高兴”它落户非洲东海岸。他说,尽管肯尼亚的通信基础设施在过去20年里有了很大的改善,但“一开始,UNEP很难真正产生任何影响”。

UNEP的预算也限制了其发挥效力。该机构的大部分资金来自各国政府根据其经济规模提供的捐款,即UNEP的环境基金(Environment Fund),以及对特定项目的捐款,即“专项捐款”。

这些年来,来自环境基金的资金比例已经下降。伊凡诺娃在她的书中提到,1972年,该基金预计每年将获得1亿美元,并且这一数字会随着时间的推移而增长。然而根据UNEP自己的数据,2021年,该基金共计收到7850万美元,占环境署总收入的15%。其中超过90%来自15个国家,而荷兰、法国和德国是该机构的最大捐助国。

伊凡诺娃说,尽管UNEP的预算总体上有所增加,但其实大部分都来自想要资助特定项目的捐助者,并且带有附加条件。这使得该组织很难设定自己的优先事项,并且不可预测性也逐年增加。“这不是一个制度设计问题,而是反映了全球对环境问题关注的变化,”她写道。

在去年通过的至2025年的中期战略中,UNEP承认确保环境基金获得更多捐款以及更多“软定向”资金,对于UNEP在气候变化、生物多样性和污染等优先事项上取得切实成果是“不可或缺的”。

未来愿景

为期两天的UNEP成立50周年纪念活动将于瑞典首都斯德哥尔摩举行。此时此刻,人们不禁要问,下一个50年UNEP还能发挥怎样的作用?

斯泰克认为,正如联合国人权理事会在人权方面所做的那样,UNEP可以用同样的方式推动提高企业的全球环境行为和责任标准。

联合国环境大会(UNEA)还可以发挥作用,让成员国为其对待环境的方式负责,而UNEP则发挥秘书处的职能,收集信息并编写报告,提交UNEA采取行动。

纳托尔希望看到成员国为UNEP提供更多资源,以克服短期政治考量和融资的限制。他说,UNEP开展了一些试点项目,如可再生能源发电和生态系统恢复等,如果有更多的资金,就可以取得更大的成就。他表示,这还可以扩大其地区影响力,并加强政府对环境与经济之间联系的认识。

他还相信,随着环保组织和公民提起的环境诉讼的增加,各国法庭将越来越多地检验UNEP协调搭建的各种法律框架。“法律途径可能是最有效的途径之一,”他认为。

斯蒂尔说,世界正在进入一个新的历史时期,政府、企业、科学家、民间组织和公众携手共同解决问题。为此,就需要更多的现代化的治理体系。

“在UNEP五十周年(UNEP+50)庆祝活动上观察各方是否想要从体制上强化UNEP将是一件非常有意思的事情。1972年UNEP刚刚成立时,人们对它所要发挥的作用抱有很大的雄心,其首任执行主任莫里斯·斯特朗(Maurice Strong)也曾对它寄予很高的期望,”斯蒂尔说。“如果他还活着,或许有人会问他是否觉得自己的梦想已经实现,我想他会说这是一个复杂的故事,他们已经在有限的资源基础上尽了自己最大的努力。”

翻译:Estelle

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