气候

气候行动资金“流”起来了吗?

随着格拉斯哥气候大会日益临近,兑现资金承诺并赢得发展中国家信任的机会之窗正在关闭。
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塞舌尔是在气候变化面前最脆弱的国家之一,图中显示的是该国的海岸保护措施。图片来源:Kadir van Lohuizen / NOOR via <a href="https://www.flickr.com/photos/unep/27667057434/in/photolist-J9QUgC-JYkFPR-JW5Jq5-J9RuLE-JW68Gq-JW5ggW-JEoCnG-JW5PXN-J9TmYk-J9T694-K6gf9n-JW4nMo-JW4fi5-J9SiHe-JYjJdk-K3dckw-K6fuLF-K3dgc9-JEnB4G-J9RVie-K6eQhM-JYiWYn-JEo5JS-J9Saxg-K6fefa-J9S7nt-JEpsWA-qh9DTc-qhScyP-q3wvvE-pn6Pk5-EzJ9zi-NZs5J9-EzJ8sZ-AH3wt1-C1mceY-BdxPdg-BdxL1p-CaWoJc-BZLXmN-qnkJbi-q65x3F-qkeLTb-pqwK41-qgNYxw-q66ScP-pqwEQ1-qnsobW-pqwFMb-qiV3ii">Flickr</a>, <a href="https://creativecommons.org/licenses/by-nc-sa/2.0/">CC BY-NC-SA 2.0</a>
塞舌尔是在气候变化面前最脆弱的国家之一,图中显示的是该国的海岸保护措施。图片来源:Kadir van Lohuizen / NOOR via Flickr, CC BY-NC-SA 2.0

今年8月,《联合国气候变化框架公约》第二十六次缔约方会议(COP26)主席阿洛克·夏尔马(Alok Sharma)表示,这场即将在格拉斯哥举行的大会的首要任务之一是“让公共和私人资金流向气候行动,尤其是流向新兴市场和发展中经济体,特别是流向气候适应”。

但两个月后,资金仍是一个难题。气候脆弱国家仍在抱怨10多年前承诺的每年1000亿美元气候融资依然没有兑现。据经合组织(OECD)官方估计,2019年的气候融资额略低于800亿美元。

乐施会(Oxfam)的扶贫活动人士根据目前的承诺和计划估计,到2025年富裕国家政府提供的资金只能达到每年930亿至950亿美元,导致2020年至2025年气候脆弱国家仍然需要自掏腰包680亿到750亿美元。尽管美国随后在9月举行的联合国大会上宣布将气候资金增加一倍,但并没有让低收入国家感到高兴。

“1000亿美元是一个相当抽象的数字,显然是12年前凭空造出来的,不一定反映目前的融资需求。但兑现这一承诺是各国之间重建信任、重塑伙伴关系的关键。”气候脆弱国家论坛(Climate Vulnerable Forum)脆弱二十国集团(The Vulnerable Twenty,V20)财务顾问萨拉·简·艾哈迈德(Sara Jane Ahmed)在世界资源研究所的一期播客中表示。

气候适应措施在很大程度上是从公共利益的角度出发,不一定有经济回报。
克莱尔·沙基亚,国际环境与发展研究所气候变化小组主管

融资对低收入国家实现国内减排目标也至关重要,因为其中很多国家是假设能够得到来自富裕国家提供的资金来制定自己的减排计划的。

融资缺口不是唯一的问题。根据经合组织的数据,发达国家的气候融资中,多达近四分之三(71%)是以多边开发银行贷款的形式提供的,而来自捐助国的直接赠款仅占27%。

乐施会称,占这些贷款约一半的约240亿美元不是低于市场利率的优惠贷款。经计算,扣除还款和利息后的真实价值还不到报告金额的一半。

气候融资也由多边开发银行支付,这些银行既使用自己的资源,也通过绿色气候基金(Green Climate Fund)和气候投资基金(Climate Investment Funds)等基金向公共以及私人捐助者筹集资金。根据亚洲基础设施投资银行、欧洲复兴开发银行和世界银行等九家开发银行的一份官方报告,2020年,多边开发银行承诺提供的气候资金量从2019年的16亿美元,增长至660亿美元。

其中,中低收入经济体获得的资金超过一半(380亿美元)。这些银行还承诺到2025年将这一数字将增长至500亿美元。这660亿美元中的大部分(76%)用于清洁能源投资等气候缓解措施。

国际环境与发展研究所(International Institute for Environment and Development,IIED)气候变化小组主管克莱尔·沙基亚(Clare Shakya)表示,虽然减排明显是最贫穷国家的优先事项,但这并不是融资的挑战所在。“减排在很大程度上是一个经济上稳赢的举措——大多数气候变化缓解措施都能吸引到私人资金,比气候适应要容易得多。气候适应措施在很大程度上是从公共利益的角度出发,不一定有经济回报,”她说。

格拉斯哥大会重视气候适应

缺乏适应资金是COP26上发展中国家的重要议程。联合国秘书长安东尼奥·古特雷斯呼吁将气候融资的50%用于气候韧性建设。气候科学家们在政府间气候变化专门委员会(IPCC)8月发布的最新报告中称,气候危机“范围广泛、发展迅速且不断加剧”。

“全球讨论似乎还停留在上世纪90年代或本世纪初那个认为缓解是首要任务的阶段,”哥伦比亚智库Transforma联合创始人兼执行董事玛丽亚·劳拉·罗哈斯(Maria Laura Rojas)表示。“正如IPCC报告强调的那样,全球温度升高1℃已成事实,所以就适应问题进行对话应该不会很难。”

据经合组织数据,2019年的气候融资中,气候适应融资占25%(较2018年的21%有所上升),气候缓解融资占64%(较2018年的70%有所下降),其余同时为两种活动提供资金。多边开发银行提供的资金中,气候适应资金只占不到四分之一。

较贫穷国家不只是希望增加气候适应融资,还希望能够直接获得资金。目前的气候资金需通过多边开发银行等中介机构支付,这个过程会损失大约20%的管理费,沙基亚说。

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斯里兰卡马哈威利河流域的一个咖啡种植园。气候韧性农业可以在干旱和极端降水的背景下向农民提供稳定收入。但是当前只有四分之一的气候融资流向类似的气候适应计划。图片来源:UNDP Sri Lanka / Flickr, CC BY-NC 2.0

英国海外发展研究所(Overseas Development Institute)高级研究员曹越认为气候缓解和适应都存在获得融资的问题。政府不一定有能力展示所被要求的环境和社会标准,尤其是那些存在冲突的国家。

“如果该国的某个地区处于非国家团体的控制下,那么项目团队通常无法进入这些地区收集社会经济信息来建立项目基线,”他说。

与此同时,新冠疫情导致中低收入国家面临债务,从而可能延缓气候行动。IIED的研究预测,疫情将导致非洲的负债率从2019年的60%增长至70%以上。

开发银行改革

智库E3G称,这种情况让新兴经济体和发展中国家对即将到来的脱碳投资支持更加缺乏信心。即使是印度这样的主要新兴经济体,在为经济上可行的清洁能源项目提供所需规模的融资时也面临着很大的障碍。

E3G认为,解决这个问题的答案在于改革多边和双边开发金融机构,显著扩大其气候融资能力。改善风险管理和增加资本可以更多地吸引私人资本,让公共资金走得更远。

例如,E3G通过对主要多边开发银行的可再生能源融资进行建模估计,可再生能源项目的公共和私人融资在2030年可以在目前每年74亿美元的基础上增长六倍,而若能适度增资,增长甚至可以达到八倍。

但E3G公共银行项目负责人朱利安·哈弗斯(Julian Havers)不确定世界银行是否会对这种激进的改革感兴趣。他说,世界银行之前吸引私人资本的目标就未能实现。平均而言,它每提供1美元的气候融资,只能撬动私营部门不到1美元。

世界银行在10月与国际货币基金组织的会议期间正要求股东提供更多资金,支持气候相关投资的增长,并声称可以吸引十倍于此的私人资本。鉴于世行行长戴维·马尔帕斯(David Malpass)的既往表现,股东们持怀疑态度不足为奇,哈弗斯说。

E3G对多边开发银行在清洁能源领域的800笔交易的分析表明,多边开发银行在先有资本规模下可以将提供的资金增加到6倍,在有额外注资的情况下则可增加8倍。但这需要深化结构性改革,包括引入更加现代化的风险管理方式、员工激励措施,以及利用许多经济体内部与可持续发展相关的债券市场提供的机会。

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泰国华富里光伏发电站从亚洲开发银行获得了一笔7000万美元的贷款,相当于改项目25%的支出。图片来源:Asian Development Bank / Flickr, CC BY-NC-ND 2.0

2020年绿色、社会和可持续发展债券的发行量达到7000亿美元,但发展中国家的许多地区却无缘这样的机遇。也就是说,在发展中国家和新兴经济体还有很大的提升空间,哈弗斯说。

国际货币基金组织(IMF)和世界银行本月的会议期间,前者预计将宣布成立“气候韧性和可持续性信托”(Resilience and Sustainability Trust)。与IMF的传统贷款相比,其利率更低,还款期限更长,因此可负担性也更强。它的目标是支持政策改革,帮助建立经济韧性和可持续性,尤其是在中低收入国家和小国。

通过该基金可以被用来把较富裕国家的特别提款权——一种国际储备资产——重新分配给中低收入国家,为增强它们抵御气候变化或全球大流行病等问题的能力提供资金。

缓解、适应和融资是《巴黎协定》的三大支柱。无论哪根支柱断掉,都会让《协定》崩溃。
克莱尔·沙基亚,国际环境与发展研究所气候变化小组主管

8月,IMF向所有成员国分配了相当于6500亿美元的特别提款权。但其配额制度决定了其中大部分流向了富裕国家,新兴经济体和发展中国家获得约2750亿美元,低收入国家获得约210亿。

新基金将允许各国在处理债务的同时应对气候变化,沙基亚说。贫穷国家正在从气候变化引起的极端天气中恢复,这加剧了它们的债务水平,影响了它们的信用评级,进而提高了它们的借款成本,她说。

2020年后的融资目标

《气候变化框架公约》第二十六次缔约方会议将开始就一套新的融资机制展开谈判直到2025年,届时《巴黎协定》规定的一个新的融资目标将会生效。气候脆弱二十国集团呼吁设立五年内至少融资5000亿美元的最低目标,这意味着在最后几年需要增加融资以平衡之前的缺口,平均每年融资超过1000亿美元。

气候脆弱二十国集团、COP26主席和联合国秘书长也都呼吁在计划中提高气候适应资金的份额,与此同时许多发展中国家则希望增加赠款的比例。

无论决定采取何种流程来制定2020年后的融资目标,透明度都是确保信任的关键,沙基亚说。气候适应融资尤其缺乏透明度,报告方式也晦涩难懂,这让最贫穷国家很难建立信任,她还说。IIED仔细核查了最不发达国家获得的气候适应融资额,能够核实的金额仅为捐助者报告额的一半,沙基亚说。

“缓解、适应和融资是《巴黎协定》的三大支柱。无论哪根支柱断掉,都会让《协定》崩溃,”她说。

翻译:YAN