气候

全国人大常委会委员王毅:“十四五”期间的中国生态文明探索

中国仍需要通过未来五年的结构性改革和“边做边学”,摸索出走向2060年碳中和的道路。
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图片来源:Alamy
图片来源:Alamy

自生态文明理念于2012年被提升至中国特色社会主义“五位一体”总体布局的战略高度以来,中国大力治理空气污染,在短短几年时间就几乎使公众告别严重雾霾;能源转型成效显著,煤炭在一次能源消费中的占比连年下降,可再生能源突飞猛进;而生态保护也交出亮眼答卷,绿化成就举世瞩目

在这种背景下,外界对于中国环境治理的印象是自上而下、导向明确、路径清晰,仿佛只要中央按下按钮,生态成果就会齐刷刷显现。2020年9月中国提出2060年碳中和目标增强了这一印象,明确的顶层政策信号和强力的中央政策干预下,中国的低碳转型和生态文明建设是否水到渠成,已无悬念?

这样的预期也影响了各方对于3月出台的“十四五”规划的看法。有人认为,中国在中央大力推进碳中和目标的情况下理应推出更激进的减排目标。但在全国人大常委会委员、中科院科技战略咨询研究院副院长王毅看来,中国走向碳中和的路径远不是板上钉钉,仍有大量不确定性需要通过改革和试错来摸索出一条绿色道路。在与中外对话的专访中,王毅认为,中国应该重拾“边做边学”(learning by doing)的精神,用“十四五”的五年为未来四十年的碳中和目标进行布局。

中国主要气候目标


中外对话(以下简称“中”)外界对中国“十四五”规划寄予厚望,作为宣示碳中和目标后的第一个五年规划,您如何看待这个五年中国要完成的生态环境使命?

Wang Yi NPC Standing Committee member
王毅在马德里气候变化大会上发言。图片来源:CASISD

王毅(以下简称“王”)我们要从历史的脉络来看“十四五”规划。中国从上世纪80年代开始的末端治理,到1998年以后开展问题导向的“规模化治理”,一直到生态文明建设这个阶段,经济发展水平有了很大的提高,综合管理和政策能力的提升使它能够通过顶层设计来系统推进环境保护和高质量发展。

但是系统推进需要有综合抓手。

恰恰是“碳中和”和“碳达峰”这个“双碳”目标给中国提供了一个中长期愿景、综合性目标和系统实施平台。实现碳中和愿景将使中国的能源环境与社会经济发生系统性变革,涉及生产、消费、流通和贸易等各个领域的发展方式变革与转型路径创新,从而形成碳中和导向的发展与安全利益新格局。实现碳中和将是一个系统性结构性的转型过程,跨越了40年,期间充满机遇和挑战,也可以看作是“新长征”。以前其它的任何指标、任何概念都不具有这么兼具系统性、引领性、实践性的特点,它本身带来的影响也将是复杂和深远的。

“十四五”期间我们需要完成规划纲要提出的目标任务,更要考虑未来四十年的路径怎么走。

我的基本判断是在“十四五”甚至更长时间内,“双碳”目标都会成为生态文明建设和高质量发展的核心议题与目标愿景,引领创新、倒逼改革、推动整个经济社会的全面绿色转型与可持续发展。

由于“双碳”目标是在去年9月提出的,6个月之后发布的“十四五”规划对这一问题的研究和考虑还不够充分,这也是为什么在规划出台前后,中央不断宣布新的方针政策,进一步明确方向和加严目标,并且还会有新的意见和配套计划陆续出台。

中:中国生态文明建设为什么需要系统性、结构性的改革?

王:从经济发展的角度来讲,中国作为最大的发展中经济体,正在从中等收入向高收入迈进,追求更加均衡和高质量的发展,无论是发展目标、驱动因素,还是发展方式、结构与格局都需要协同转变升级,没有系统化转型和结构性变革难以实现。

就环境保护而言,中国发展到今天这个阶段,不进行结构性改革的话很难有大的进步。末端处理已经进入中后期,剩下就是硬骨头了。以PM2.5为例, 经过多年的努力,北京的年均PM2.5浓度已经降到了38微克每立方米。要使之进一步持续下降,不把北京及周边地区的化石能源特别是煤炭降下来,实现起来难度很大。而“退煤”不是末端治理就能解决的,必须依靠产业、能源结构的改变和有序替代。

面向未来,我认为,中国需要综合判断全球发展的态势,抓住产业、能源、治理革命的机遇,推进我国的全面经济社会转型,这包括我们常说的能源、产业、交通和国土空间的结构性变化,也包括贸易、消费及管理支撑方式的转变。当然,解决资源环境问题是一个渐进的变化过程,需要系统治理并与发展阶段相适应,尊重科学与客观实际,因地制宜、实事求是、与时俱进地开展各项工作。

中:“十四五”期间中国将开展哪些与能源环境领域相关的结构性改革?

王:“十四五”期间我们需要完成规划纲要提出的目标任务,更要考虑未来四十年的路径怎么走。目前的方向是明确的,但具体路径还不十分清晰,需要我们在理论和实践的互动中不断探索,需要战略引领和系统创新。

十四五中的主要气候能源目标

实施碳中和转型战略,未来十年非常关键,一方面需要根据时间表、路线图进行系统布局和结构性调整,将“双碳”融入社会经济转型与生态文明建设的各项工作;另一方面,识别行业和地区等优先领域,开展相关行动。我总结应当将其纳入“四个轨道”。  

一是科学轨道。“双碳”目标提出来后,我们对它的科学认知还远未到位,特别是其复杂性、艰巨性以及面临的机遇。一方面需要形成科学共识,充分认识实现碳中和的转型发展规律,分析我们具备的优势、劣势及所处地位,思考未来的竞争优势、不确定性及可能选择;另一方面是从系统角度去制定全面转型战略,明确战略路径和调整方法,统筹协调各利益相关方及其行动,科学布局技术创新,协同推进,防范风险。

二是法治轨道。目前的“双碳”目标还缺少相应的顶层制度安排,需要中央统筹协调并通过深化改革完善管理机制,在中央指导意见的基础上,统筹制修订应对气候变化与实现碳中和的法律法规及标准体系,协调配套相关政策措施,使目标落实能够在法治保障下全面如期实现。

三是行动轨道。从现在开始整体布局碳中和的相关行动,避免短期行为(如盲目扩大煤电、煤化工及高污染高耗能行业投资)带来的长期高碳锁定效应,产生搁浅资产和债务风险,制定分领域分部门的优先行动方案,逐步形成碳中和的发展、创新、竞争、安全与地缘新格局。

四是合作轨道。应对气候变化是全球共同目标和提供全球公共产品,不仅需要国内的协调统一,更需要广泛的国际合作。作为负责任的最大发展中经济体,中国应该发挥领导力,充分利用多边机制及不同平台,积极推进应对气候变化国际合作,加强南南合作,促进早日实现全球碳中和。

中:有哪些具体的关键改革领域?

王:例如,“十四五”期间,优化国土空间开发保护格局是一项基本任务。需要在“双碳”目标的新背景下,考虑将其融入现有的以“三大空间”(城市化地区、农产品生产区、生态功能区)为基础的国土开发保护工作,有效提升生态系统碳汇能力,采用混合用地政策为大规模、高比例可再生能源体系建设预留空间,努力实现人与自然和谐共生的现代化。

再比如,“十四五”规划纲要中提出要构建清洁低碳、安全高效的“现代能源体系”,之后中央财经委第九次会议进一步提出要建立“以新能源为主体的新型电力系统”。目前阶段,中国的经济增长并未与能源消费脱钩。中国的人均一次能源消费只有3.5吨标准煤,而OECD国家长期稳定在6吨标准煤左右;中国的人均用电量2020年为5300多度,人均生活用电量不足800度,而高收入国家这两项指标平均分别在七八千度和超过2000度。中国同这些国家还有较大差距,上升空间毋庸置疑。根据“终端能源电气化、电力系统低碳化”的转型基本思路,未来中国电力需求将有非常大的提升。根据不同预测情景,未来中国的人均用电量需求在7500-15000度不等,但无论如何都需要产生与15-20万亿度用电量相匹配的庞大电力系统,涉及发电、储能、智能电网、分布式能源、多能互补、智慧能源及用地空间等体系建设。如果其中80%左右来自新能源,以现有的技术条件看,我们尚无十分清晰的系统解决方案,需要在改革、实践和创新过程中寻找答案。

中:这种规模和尺度的转型,是否有路径可依?

王:针对中国这种体量的经济体,在不断追求增长的过程中,利用30-40年时间内实现转型与碳中和愿景,没有任何一个国家可以提供成功经验。所以我说我们得重拾“边做边学”精神。发达国家已经进入消费社会,属于成熟经济体,基本已经实现碳达峰,其走向碳中和没有那么多发展目标约束和快速结构性变化挑战。而中国将面临规模庞大、地区差异明显、连续结构变化等问题,在“双循环”发展格局下还要一定的制造业比重,产业、能源等结构升级路径如何优化设置,没有先例借鉴,需要不断实践探索、改革调整、优化创新。

针对中国这种体量的经济体,在不断追求增长的过程中,利用30-40年时间内实现转型与碳中和愿景,没有任何一个国家可以提供成功经验。

另外,由于国内地区间存在较大差异,在全国“一盘棋”的布局下,要充分考虑内部“共同但有区别的责任”,防止“一刀切”,促进 “公正转型”(Just Transition)。国际上,无论德国的鲁尔地区、美国的匹兹堡,还是日本东京湾地区,仅仅重化工业转型就花了几十年时间。如果再叠加上碳中和,双重压力下的转型,任务将十分艰巨。因此,针对以能源重化工业为主的重点地区和行业,需要给予更多资源配置和时间、空间上的特殊安排,以帮助这些地区和行业企业实现公正转型。

我们现在大多数碳中和路线图,基本都是根据情景分析曲线给出的,与实际操作还有很大距离。真正要实现碳中和目标愿景,需要一系列的目标、政策、行动和具体路径的组合。在实践过程当中也还有博弈、学习、试错的空间。这也是为什么我说要“边做边学”。

中:既然路径有诸多不清晰之处,那么在“十四五”中有哪些动作属于“探路”性质的布局和安排?

王:电力部门的转型、改革与发展无疑是重中之重。在能源结构、产业结构、交通结构、用地结构和贸易结构中,能源是所有结构性调整里的核心,而能源结构中的核心问题是电力,电力的发输配环节连接着生产和消费端,其转型成功与否关系到构建大规模高比例可再生能源体系建设。此外,即将上网交易的碳排放权交易市场目前也是以电力部门为主来展开。

煤炭达峰与有序退煤也是重点任务。“十四五”规划中提出煤炭生产向资源富集省份集中,就是一个结合行业布局和空间布局的结构性调整。它最大的价值是有效控制发展规模和提高利用效率。因为这些地方的煤炭质量较高,同时这些省份短期内达峰有困难,找不到成本有效的路径。先集中起来的话,一方面有利于资源高效配置,另一方面,今后脱碳的综合解决方案,包括碳捕集、封存和利用等,也可以产生规模效益。同时,中央提出“十四五”时期严控煤电项目和煤炭消费增长、“十五五”时期逐步减少的目标,也给有序退煤规定了时间表。

“双碳”目标的相关制度安排也需要不断探索和总结经验,逐步调整。目前“十四五”依然沿用能源双控制度,并且采用“以碳强度控制为主,碳总量控制为辅的制度”的办法。我个人认为这只是一个过渡政策,因为目前我国还没有设置碳排放总量目标,在现阶段需要政策的延续性和解决暂时没有碳总量约束的制度安排。考虑到“双碳”目标主要是控制化石能源特别是煤炭消费总量,“十四五”后期和“十五五”应该考虑以碳排放总量控制为主的制度设计。同时,现存的电力市场、碳排放权交易市场、用能权交易、节能量交易等也需要优化整合,过渡到以“碳”为核心的交易市场。

中:您之前提到优化国土空间开发保护格局,“十四五”期间这一体系将发生哪些改革和演进?

王:中国的自然保护地体系建设,需要在人与自然和谐共生的方针及新的“双碳”目标要求下,重新思考和梳理发展路径,完善顶层设计,优化整合其核心任务。

我认为,今后自然保护地体系建设,一方面应该坚持中央改革文件所规定的改革方向和原则,另一方面,应该尊重科学和自然规律、地带性特征,采取更加具有“韧性”的政策措施,避免“一刀切”的过多行政干预。特别是考虑如何成本有效地提高生态系统碳汇,更多采取基于自然的解决方案;同时采取混合用地政策,允许在保护地的一些区域布局和建设可再生能源设施,以支撑国家碳中和愿景的实现。在国家公园设立及自然保护地优化整合上,要基于法治基础和统筹管理制度来依法设立。理想状态下的自然保护地法律体系应该是以自然保护地基础立法为统领,以国家公园、自然保护区、自然公园等不同类型的保护地法律法规为主干,辅以各类规划、标准支撑,形成一个完整法律体系。同时,可以成立实体化的国家公园管理局,作为独立的国务院直属机构承担国家公园和各类自然保护地的统筹和管理工作。