气候

新特使上任,成立中美脱碳工作组正当其时

中美两国的气候议程正在相向而行,这为双方开展新的气候合作提供了机会。
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2015年,解振华和约翰·克里在巴黎气候大会期间进行了友好地交流。图片来源:Alamy
2015年,解振华和约翰·克里在巴黎气候大会期间进行了友好地交流。图片来源:Alamy

美国总统拜登承诺美国将在2050年之前走上净零排放的道路。中国国家主席习近平也于去年9月宣布中国的目标是在2060年之前实现碳中和。而最近,随着两国各自委任了新的气候特使,成立“中美脱碳工作组”并重新开启走向零碳未来的合作正当其时。

2013年成立的中美气候变化工作组(the US–China Climate Change Working Group,CCWG)就是一个可供借鉴的模板。这个工作组的任务是支持2014年的中美气候变化联合声明,以及2015年的中美元首气候变化联合声明。这两项声明曾推动国际气候谈判取得突破,最终促成各方达成了《巴黎协定》。工作组为中美两国协调行动,联合推动气候进程,以及提高国际气候雄心提供了样板。

中美气候变化工作组还建立了一个由行业和技术合作、定期高层政策对话和国内政策对话组成的三方联动架构。这三个组成部分之间相互促进,推动沟通并建立互信,同时还建立了与国内外机构之间的联系,因而发挥了为对话和技术合作搭建桥梁的核心作用。一个新的“中美脱碳工作组”可以运用这些设计特点,推动两国进一步脱碳。

为了弥合短期对话与长期有效合作之间的鸿沟,脱碳工作组需要的不仅仅是各组成部分的简单相加。各个部分之间应该互相增强可信度,并相辅相成。与此同时,各部分应发挥潜移默化的作用,为双方的持续互动提供空间并将双方带入合作轨道,克服长久以来的互不信任。增加定期交流可以大大提升双方之间的互信,中美气候变化工作组就是一个例子。

在脱碳工作组内增强政策对话,可以增进高级谈判代表之间的关系,并且为继续开展有针对性的讨论提供制度空间。中美气候变化工作组发起人、美国气候特使约翰·克里(John Kerry)可以利用对话这个渠道,与中国决策者展开密切对话,从而协调双方的脱碳目标。中国方面,再次就任气候变化事务特使的解振华可以在制定过渡性的共同基准方面发挥类似作用。中美两国可以通过不断开展高级别对话,提升下一次国家自主贡献(NDCs)的雄心,同时激励其他国家竞相实现净零排放。

China and United States Formally Join Paris Agreement
2016年9月,中美两国在G20杭州峰会前宣布批准《巴黎协定》。图片来源:Eskinder Debebe / UN Photo

脱碳工作组内部的国内政策对话可以通过小型会议开展,并且可以充当两国专家讨论各自国内脱碳政策的渠道。这将增进双方对于各自在国内开展各类气候行动项目及履行承诺的信任。然而,对话内容不应只包括美国联邦政府和中国中央政府的行动,还应包括次国家层面的脱碳努力。过去四年间,美国州市层面发起了大量倡议活动,中国各省市的政策实验也不胜枚举。国内政策对话将确保就各级政府的脱碳政策以及可推广到其他地方的创新举措进行开诚布公的对话。

行业与技术领域的合作应成为脱碳工作组的核心,并将为其他两个轨道的对话和谈判提供具体的应用场景和抓手。中美双方可以通过在具体问题上开展务实合作,为政策合作奠定更加广阔的基础。新的行业合作可以瞄准零排放运输、建筑、电网和工业等领域。这些目标可以紧跟现有路线图,包括中国的长期低碳发展战略与路径,以及美国的气候21项目。双方可以通过识别共同关心的领域,强化各自实现脱碳目标的努力。

脱碳的路径不是只有一条。当年的气候变化工作组认识到了这一点,并将重心放在诸如减少氢氟碳化物(HFCs)之类的举措上,这为两国就《基加利修正案》展开谈判提供了互信。同样,新的工作组应设法确定并管控导致全球变暖和臭氧层消耗的其他污染物,比如一氧化二氮。如果中美双方可以通过协调,减少本国的此类排放,它们最终有可能通过《蒙特利尔议定书》实现对其的监管,巩固和扩大该议定书的成功。

行业合作的形式和内容将由两国国内政府机构现有措施所影响和塑造。当年的气候变化工作组以《中美能源和环境十年合作框架》以及中美清洁能源联合研究中心为基础,而新的工作组也将在同样复杂的体制架构内运作,它与架构中其他部分的关系将决定其最终的影响力。脱碳工作组内部的对话和项目应该是对两国政府开展的工作以及多边进程的补充。如果中美战略和经济对话恢复的可能性不高,那么脱碳工作组应将所取得的进展直接融入G20、主要经济体论坛(Major Economies Forum)以及一年一度的联合国气候大会等国际进程中。这或许能催生类似的双边或多边进程,提升全球层面,包括《巴黎协定》内部的气候雄心。

中美两国之间的共同协调也将影响《巴黎协定》以外的国际气候谈判,包括气候和清洁空气联盟(Climate and Clean Air Coalition)、国际民用航空组织(International Civil Aviation Organisation)和国际海事组织(International Civil Aviation Organisation)在内的机构也将受到影响。脱碳工作组应将重点放在启动和实施两国在上述行业的脱碳项目上。这将为中美两国召集其他国家就新的国际行业协定展开谈判提供公信力,也有助于增强国际谈判的势头和持久性。因此,脱碳工作组将不仅致力于循序渐进地解决具体问题,也将对其所处的体制架构产生突破性和变革性的影响。

中美之间亟须重建信任。两国已经有了有效的模板,现在是它们将目标协同一致的千载难逢的机会。脱碳工作组也可以与时俱进,从而反映动态的双边关系。它可以在设计和执行项目时更多地融入短期互惠行动,或者在对话时进行更有针对性的沟通,从而为双边合作试水。两国可以建立一个灵活有力的框架,从而加速减少新增碳排放,提振全球气候雄心。中美可以再次展现出共同的气候领导力,为其他国家开拓出一条气候合作之路。

翻译:YAN