气候

即将启动的全国碳市场,将带来何种影响?

全国碳排放权交易体系开幕在即,它会对行业和全国排放轨迹产生怎样的影响?且看专家分析。
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全国碳排放权交易市场将于2月1日正式启动。图片来源:Paul Souders / Alamy
全国碳排放权交易市场将于2月1日正式启动。图片来源:Paul Souders / Alamy

各方瞩目的全国碳排放权交易市场将于2月1日正式启动。虽然形成具有实质意义的碳价仍需时日,但长远来看,碳市场将对投资决策产生重大影响。

《碳排放权交易管理办法(试行)》(以下简称《办法》)于本月早些时候公布。2015年,习近平主席在与时任美国总统奥巴马就气候变化问题发表的联合声明中承诺建立国家碳排放交易体系(ETS),为全国碳市场的启航奠定了基础。《办法》规定了如何对碳排放配额进行分配、交易、结算和核查。《办法》的出台也结束了业界、环保倡导者和国际社会多年来对于中国碳市场的各种猜测。

该《办法》由生态环境部颁布,所以其法律层级低于国务院颁布的条例。但部门规章出台速度较快,有助于更早启动全国碳市场。在更高级别的立法出台之前,《办法》很可能会发挥过渡作用。生态环境部副部长赵英民也在近期会议上指出要加快国家应对气候变化法的制订。

去年9月习近平主席刚刚宣布了雄心勃勃的气候目标,结合《办法》的正式发布,2021年将真正成为中国碳交易市场的“元年”。

全国碳交易市场:十年历程

从2011年底开始,中国先后在部分省市(深圳、上海、北京、广东、天津、湖北、重庆和福建)启动了8个地方碳排放交易试点,为中央政府推出全国碳交易机制提供了宝贵经验。这些地方碳交易试点采用了以排放强度为基础的设计,而不是绝对排放限额。以强度为基础的碳交易系统在英国早期的碳交易体系和加拿大阿尔伯塔等地区也得到采用,这种方式比较能兼顾中国经济增长和碳减排的双重需求。

2013年上海碳交易试点启动仪式。图片来源:Shen Chunchen / Alamy

2017年12月,国家发改委印发了《全国碳排放权交易市场建设方案(发电行业)》,其中提出了一个“三步走”的路线图,即基础建设期,模拟运行期和深化完善期。

2018年中国对国务院机构进行重组,建设全国碳交易市场的职责便由发改委转到了生态环境部。根据原定的路线图,全国碳市场应于2020年左右开始模拟运行期,并在大约一年后进入正式运行。然而,这一进程却因新冠疫情等因素影响而有所推迟。不过,去年下半年出台的几项重大政策和草案最终推动《办法》等关键的规范性文件在本月出台,全国碳交易市场得以于2月1日正式拉开大幕。

从国际经验来看,碳市场的培育确实需要时间。欧盟于2003年通过了“排放交易体系指令”,此后碳交易经过了一段试运行,直到2008年才真正开始发挥作用。全球金融危机后,欧盟碳排放交易体系也曾经历动荡,直到过去的12个月间,碳价格才达到足够对投资决策产生影响的水平。排放交易体系的建立并不简单,但却是推动长期变革的重要力量。欧洲和中国分别确定了在2050和2060年之前实现碳中和的目标就更加凸显了碳排放交易体系的重要性。

碳市场如何运作?

初期阶段,参与全国碳排放交易系统的将主要是电力部门的2000多家重点排放单位。电力部门约占中国总排放量的30%。之后,水泥、钢铁、铝业、化工和石化等行业都将逐步纳入进来。

《办法》规定,纳入全国碳排放权交易市场的重点排放单位将不再参与地方碳市场试点,以避免重复计算。当然,那些曾经参与了地方碳交易试点并制定了相应合规战略的单位在参与全国碳交易时可能具有先行者优势。

30%

初期阶段,参与全国碳排放交易系统的将主要是电力部门,该部门约占全国总排放量的30%。

全国碳市场初期的所有排放配额都将免费分配。《办法》同时规定,将“根据国家有关要求适时引入”配额有偿分配。之前的草案曾提出逐步增加拍卖的配额比例。这一点上,《办法》的措辞趋于谨慎。免费分配很难让企业将碳定价作为一种真实的成本纳入考虑,这是导致地方碳交易试点不太活跃,进而无法真正发挥其价格发现功能的一个关键因素。与此同时,一些国有企业和金融机构也指出,配额有偿分配的比例是影响它们的盈利能力和信用风险的高度敏感因素。这或许是为什么《办法》最终版本在这一点上更为谨慎。

全国碳交易市场启动初期将不引入回购协议和期货等碳金融衍生产品(只能进行配额直接交易),这也许会让一些认为此类产品提高了地方碳市场流动性,并在推动市场健康发展的过程中创造更多利益相关方的人士感到失望。监管部门对碳市场衍生品采取谨慎态度,可能是出于维护市场的稳定并防止投机行为的用意。

相比发改委原本的计划,《办法》最大的变化在于要求对企业排放进行核算并向公众披露,这么做有助于提高系统透明度,督促排放单位和核查人员遵守相关规定,向金融市场提供重要信息,并有可能让检察部门和公众对违规行为进行监督。

尽管《办法》为全国碳市场奠定了监管框架,但还有一些关键问题有待于进一步厘清,例如排放单位与交易平台和登记机构之间互动的规则及程序。

对碳排放可能产生的影响

去年7-8月开展的2020年中国碳价调查收集了567份来自市场参与者和相关领域专家的反馈,对中国碳定价的未来给出了他们自己的预期,这也是迄今为止规模最大的一次问卷调查。之后不久,习近平主席便承诺中国将在2060年之前实现碳中和。

受访者预计,未来几年内碳排放权交易体系将对投资决策产生越来越大的影响。超过三分之一的受访者表示今年(2020年)的投资决策将受到很大或中等程度的影响(值得注意的是许多受访者代表的企业是八个地方碳交易试点的参与者)。当被问及对于2025年投资决策的影响时,这一比例上升到了69%。预期到2025年投资决策不会受到影响的受访者比例仅为5%。

全国碳市场的平均价格预期从2020年的每吨41元,提高到2025年的每吨66元,再到2030年的每吨77元。调查询问了利益相关者对本世纪中叶的碳价格预期,从而了解碳价在中国中长期低碳战略中可能发挥的作用。2050年的平均碳价格预期为每吨140元,但未来较长时间尺度的实际价格水平仍存在很大的不确定性。

作为参考,欧盟碳排放交易体系(EU ETS)的碳价格从2017年的每吨5.5美元左右上涨至2020年底的36美元以上,几乎达到历史最高点。美国加州和东北部各州的区域碳市场近期价格分别为每吨17美元和7美元。另一方面,著名经济学家约瑟夫·斯蒂格利茨(Joseph Stiglitz)和尼古拉斯·斯特恩(Nicholas Stern)2017年主持的碳价格高级别委员会曾建议,为实现《巴黎协定》目标,到2020年碳价格至少要达到每吨40到80美元,到2030年则需要达到50至100美元。

2020年9月举行的一次小组座谈会上,来自电力部门代表们的反馈显示,在他们看来碳价格不应超过每吨30元。国企领导们担心如果成本对企业影响过大,会影响企业年度绩效考核。为了活跃市场交易,激励企业抓住并实现更具成本效益的减排机会,电力部门建议应尽快将其他高排放部门纳入这一体系。

80%的受访者预计中国将实现习近平主席2020年9月做出的“2030年前”(之前的说法是“2030年左右”)碳达峰的承诺,36%的受访者预计中国的排放将在2025年或者更早之前达到峰值。如果全国碳市场能够充分发挥其作为总量控制和交易系统的作用,应该能帮助中国实现这一目标。中国监管机构可以从国际经验中获得信心。欧盟碳排放交易体系已经可以成功地以经济高效的方式推动减排。其覆盖的排放单位排放量在2005至2019年间下降约35%,2019年强劲的碳价促使这一年的排放量减少了9%,发电和热力部门的排放更是减少了15%。

 碳定价之难,难在开始。在中国政府决定建立全国碳市场的这一刻,它就已经迈出的碳定价的关键一步。现在碳交易机制已经成型,而习近平主席的气候雄心所带来的势头和政治意愿能够使该机制得到进一步巩固。未来几年间,我们有可能会看到绝对排放上限的确立和降低,更多行业被纳入碳排放交易体系,数据更加公开透明,以及更加有效的跨部门协调。特别是对能源和工业领域的监管机构而言,他们不应该将全国碳市场视为对自身的一种威胁,而是应该将其视为一项会对自身政策目标产生重大协同效应的措施。

翻译:YAN