气候

“动态”的《巴黎协定》是否足以应对气候变化?

历史性的《巴黎协定》通过已有五年,各方仍在讨论其精心设计的框架是否足以推动各国提升雄心以避免气候危机。
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2015年12月12日,巴黎气候大会达成历史性协定。图片来源 @ UNclimatechange
2015年12月12日,巴黎气候大会达成历史性协定。图片来源 @ UNclimatechange

2015年12月12日,卡洛斯·富勒(Carlos Fuller)和来自小岛屿国家联盟(AOSIS)以及加勒比共同体谈判小组的同事们一起坐在巴黎气候大会(COP21)会场的一间屋里,研究《巴黎协定》拟议的最终文本。

对全球气候行动来说,这是个关键时刻。经过多年准备和两周疲惫的谈判,各国最终能否就这份备受期待的气候协议达成一致?

研读完这份文本之后,富勒说:“我们对结果非常满意”。他当时既是伯利兹首席气候谈判代表,也是加勒比共同体的气候协调员,如今则是小岛屿国家联盟的首席气候谈判代表。“我记得当时大家欢呼雀跃,庆祝协议终于达成了,”他说,“我们当时希望非洲等其他国家集团也能同意这份协议,结果也确实如此。”

这份《巴黎协定》文本当晚被提交给了大会进行表决,并在欢乐的氛围中获得通过。当晚,在在巴黎各处的派对和世界各地,人们都喜形于色。

《巴黎协定》是继1997年的《京都议定书》之后通过的首个重大的全球温室气体减排协定,但它与之前的协议完全不同。

2009年哥本哈根气候大会上,谈判遭遇灾难性失败。外交官们不得不重新深刻思考如何构建一个各国都愿意签署的全球气候协定。“哥本哈根大会曾被寄予极高的期望,人们以为可以达成协议,”世界自然基金会(WWF)在巴黎的谈判代表团团长、现任气候行动网络(Climate Action Network)执行主管塔斯尼姆·埃索普(Tasneem Essop)表示。“哥本哈根大会之后,大家对于什么可以达成和什么不可能达成,有了非常不同的理解。”

《巴黎协定》没有就自上而下的国家气候目标进行谈判,而是提供了一个更广泛的行动框架,让各国自愿做出减排承诺,并且每五年提升一次。目前第一个自主承诺期即将结束,这也是12月12日刚刚举行的“气候雄心峰会”敦促各国履行旧承诺、提出新目标的原因,尽管受新冠疫情的影响,提交新目标的最后期限有所放宽。

相比《京都议定书》,《巴黎协定》另一大关键变化在于期待所有国家都做出气候承诺,而不仅仅是发达国家。但发展中国家仍强烈要求严肃认识到发达国家应首先采取行动,以最大的幅度、最快的速度进行减排。“公平问题绝对是至关重要的,”曾为《巴黎协定》的设计出谋划策的世界资源研究所(WRI)气候谈判主任亚米德·达格内特(Yamide Dagnet)称。

在召开前一段时间,巴黎气候大会不断积聚势头。COP20大会主席、2011至2016年间任秘鲁环境部长的曼努埃尔·普尔加-维达尔(Manuel Pulgar-Vidal)介绍,在秘鲁举行的COP20启动了“利马-巴黎行动议程”,首次邀请企业等非国家行为体参与谈判。而实质性的资金承诺、政府间气候变化专门委员会(IPCC)第五次综合评估报告的发布,以及民众走上街头呼吁减排都是促成巴黎大会成功的关键因素,他说。

政治努力和幕后磋商也非常重要,富勒说。2014年,中美两国共同作出重大的联合声明,双方承诺达成一份雄心勃勃的协议。在法国前气候变化谈判大使代表劳伦斯·图比娅娜(Laurence Tubiana)等关键人物的努力下,法国的外交努力也给世人留下了深刻印象。时任《联合国气候变化框架公约》秘书处执行秘书长的克里斯蒂娜•菲格雷斯(Christiana Figueres)也通过自己的“新型合作外交”将各国团结在一个目标下。

但还有人担心大会会在最后一刻功亏一篑,富勒说。“我认为没有人真的反对[《巴黎协定》],”他说。“大家只是想确保自己的那部分利益在协议中得到体现。”

《巴黎协定》五周年

《巴黎协定》达成以来,世界在某些重要方面发生了变化。风能和太阳能价格大幅下降,主要金融机构正在远离煤炭融资,各国也开始逐步淘汰燃油车,并承诺在数十年内实现净零排放。

“2015年以来世界的变化令我感到惊叹,”参与巴黎气候谈判的印度代表阿贾伊·马图尔(Ajay Mathur)说道,他现在是新德里能源与资源研究所(Energy & Resources Institute)总干事,并且是印度总理气候变化委员会的成员。

他指出,印度的国家自主贡献——印度对《巴黎协定》的承诺——是在2030年之前非化石燃料发电装机占比至少达到40%。“当时很多人都坚定地认为这个目标不可能实现,当时印度非化石燃料发电占比在16%到18%的样子。大家都说,‘翻倍,你疯了吧?’

“五年过去了,现在只要有阳光,光伏发电就是印度最便宜的电力……不出意外的话,几年后我们就能实现光伏加储能比煤电更便宜。这将是一个重大进展,不仅在印度,其他地方也是如此,”他说。

埃索普认为,《巴黎协定》的缺点在于其自愿属性。“全球排放必须在2030年之前减半。《巴黎协定》框架是否足够完善从而推动具有紧迫感和雄心的行动,还有待考验,”她说。

大家都知道有《巴黎协定》。它不止激励了政府,也在鞭策着私营部门。
塔斯尼姆·埃索普,世界自然基金会在巴黎的谈判代表团团长、现任气候行动网络执行主管

迄今为止,《巴黎协定》真正的成功之处在于它的促进作用,她说。“大家都知道有《巴黎协定》。它不止激励了政府,也在鞭策着私营部门,它是一种催化剂:无论是在演讲中做出的承诺、还是保证、亦或只是提及,《巴黎协定》就是《巴黎协定》,它在某种程度上引起了人们对气候问题的关注。”

但《巴黎协定》自2015年通过以来几经挫折。最引人关注的就是全球第二大排放国美国的退出,这动摇了协定的地缘政治和外交基础,但许多人认为这也有助于展现它的稳固性。“我认为这很好地展现了《巴黎协定》在政治困难面前的强韧。

但除了美国大选结果之外,《巴黎协定》还受到一些其它政治因素的影响。其中最重要的是气候融资,也就是富裕国家承诺向较贫穷国家提供的资金,用来支持这些国家的低碳发展和对气候变化的适应。“发达国家承诺到2020年为发展中国家筹集1000亿美元,结果到现在也没有完成,”能源基金会首席执行官兼中国区总裁邹骥在邮件中表示,并称这极大地影响了《巴黎协定》缔约方之间的政治信任。

乐施会(Oxfam)最近一份报告发现,2017和2018年富裕国家平均每年提供595亿美元的气候融资,且大多数是贷款,但经合组织(OECD)称这一数字接近750亿美元。“发展中国家的问题是,如果你连1000亿都做不到……那要怎么相信发达国家可以筹措到真正实现转型所需的数万亿美元?”达格内特说。

即将在格拉斯哥举行的《联合国气候变化框架公约》第26次缔约方会议(COP26)将商定一个新的、更高的2025年气候融资目标。“融资非常关键,”埃索普说。“富裕国家需要做好准备,在这次会议上做出真正的融资承诺。”

应对气候变化损失和损害的资金问题尤其重要,埃索普进一步说道,这也是长期以来谈判的难点。“这是《巴黎协定》中的一大弱点,”她说,但协定达成以来,情况有所变化,人们已经在经历着毁灭性的气候影响。“人类面临气候紧急状况已是不争的事实,而对此危机责任最小的人群正在承受气候影响。各国需要认识到损失和损害已经发生,所以为此提供资金必须是一个真正的承诺。”

延期的气候大会

受疫情影响,格拉斯哥气候大会推迟一年举行。作为后备方案,12月12日,也就是《巴黎协定》通过五周年之际,举行了一场各国领导人云集的线上“气候雄心峰会”。只有那些在减排雄心或气候融资和适应方面提出更高目标的国家获得了发言席位。例如澳大利亚总理斯科特·莫里森就因为未能提出具有足够雄心的承诺而没有被邀请在此次峰会上发表讲话。

此次气候雄心峰会上,共有45个国家提交了更高的气候目标,有24个国家做出了新的承诺,其中芬兰和奥地利分别承诺在2035年和2040年实现净零排放。英国提出到2030年在1990年的基础上减排68%,并停止支持海外石油天然气项目。英国的这一承诺为其赢得了广泛赞誉。与此同时,印度表示很快会将其可再生能源目标提升至目前的两倍,而巴基斯坦宣布将停止建设新的燃煤电厂,并且到2030年将可再生能源发电占比提高到60%。

刚刚承诺力争在2060年实现碳中和的中国则宣布了一系列新的2030年目标,包括单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降65%以上、非化石能源占一次能源消费比重达到25%左右、森林蓄积量比2005年增加60亿立方米。另外,到2030年其风电、太阳能发电总装机容量将增长近200%,达到12亿千瓦以上。上述目标均在中国2015年NDC基础上进行了提升。但此次宣布的新承诺中尚未包含对煤电的限制。一些观察者因此也认为中国的此次目标提升更多是将“十三五”期间的发展趋势延申到2030年,而非显著加快低碳转型速度。

世界资源研究所(WRI)中国办公室气候与能源部主任杨晓亮指出,即便是在经济受到疫情严重影响的情况下,中国仍然提出碳中和目标。“我们积极应对气候变化的信心和信念没有因为美国的退群受到影响,”他说道,“事实上,我们的“十三五”期间工作取得显著成效。已经提前完成了中国向国际社会承诺的2020年目标。”

总体来看,各国在峰会上做出的承诺虽然被看作是朝着正确的方向迈出的一小步,但仍然缺乏所需的雄心。

所有国家必须在2021年拿出与2050年实现净零排放目标一致的国家气候计划。
安德鲁·斯蒂尔,世界资源研究所主席兼首席执行官

“虽然有了可喜的进步,但今天能够站出来,大胆承诺在2030年之前大幅消减排放,或筹集资金,为发展中国家低碳转型和提高它们的经济韧性提供关键资金支持的主要经济体国家太少了,”世界资源研究所主席兼首席执行官安德鲁·斯蒂尔(Andrew Steer)在一份声明中表示,“所有国家必须在2021年拿出与2050年实现净零排放目标一致的国家气候计划。”

马图尔说,明年应该聚焦的一个关键领域是快速的技术进步:通过技术开发和富裕国家对发展中国家的技术转移。此外,还需要扩大国家自主贡献方案的涵盖范围,更多地强调交通运输、工业等部门,他说。

对达格内特而言,针对气候适应、融资、损失和损害的“团结与繁荣一揽子计划”将是决定未来几年成败的关键。“因为我们的行动不够快,气候影响正在累积,这让适应、损失和损害问题变得愈发重要,而且事关生存。”

气候谈判要谈上数年,甚至可能数十年,才能厘清减排、融资、适应以及全球在气候变化问题上仍面临的其他所有重大挑战的细节。将全球变暖控制在“远低于”2摄氏度的水平并“争取做到”低于1.5摄氏度是一场有着严格时间限制的赛跑,而《巴黎协定》本身不过是一把发令枪。利用今明两年新一轮的联合国气候承诺让全球走上1.5摄氏度温控路径是“绝对必要的”,富勒说,但达格内特认为,还需要再进一步提高承诺才有可能实现这一目标。

正如克里斯蒂娜·菲格雷斯在气候雄心峰会前的一次新闻发布会上所说,《巴黎协定》从来不是一个一成不变的协议。“它的设计、采纳和实施永远不是静态的,而是高度动态的,”她说。“我们不断看到《巴黎协定》的实施取得进展。虽没有我们想要的那么快,但肯定是在向前发展。”

翻译:YAN