气候

中美必须重建气候合作伙伴关系

前美国驻华外交官沈岱波(Deborah Seligsohn)认为,美国“重启”后的全球气候治理框架需要兼顾中美作为竞争对手的现实以及双方在应对气候变化方面深刻的共同利益。
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当选总统拜登和当选副总统哈里斯庆祝他们在2020年美国总统大选中获胜。图片来源:Pat Benic / Alamy
当选总统拜登和当选副总统哈里斯庆祝他们在2020年美国总统大选中获胜。图片来源:Pat Benic / Alamy

美国媒体现已确定,竞选结果很明确:乔·拜登将成为下一任美国总统。虽然美国的选举进程要到明年一月才会最终尘埃落定(在此之前,我们很可能会看到一些重新计票和诉讼大战之类的戏码上演),但这些都不会影响选举结果。

拜登已经宣布,1月20日就职后他首先要做的就是开启重新加入《巴黎协定》的程序。由于《巴黎协定》在拟定时就明确考虑不需要美国参议院核准,因此过程应该相对简单。由此可见,当选总统拜登有意解决气候变化问题。如今,大多数美国人也认识到气候变化是真实的、不断加剧的全球风险。

拜登竞选时提出的气候方案是美国历史上提名候选人所提出的最具雄心的计划。他将亚历山德里娅·奥卡西奥-科尔特斯(AOC)议员等人的重新审视美国经济以应对气候风险的主张纳入了自己的工作进程之中,并提出了雄心勃勃的计划,包括推行强有力的国内气候行动重新确立美国的全球气候领导地位,而且还制定了到2050年全国实现净零排放的目标。他还在自己的重要讲话(包括胜选演说)中强调了气候行动的重要性。

拜登对气候变化问题的关注、美国国内的更大民意压力(尤其是来自于拜登的年轻支持者)以及奥巴马总统与中国就气候变化达成重要协议的基础,都让人不禁要问:中美两国是否会在这一全球重大问题上重新展开合作。奥巴马政府时期中美两国政府建立气候合作就并非一帆风顺。两国都误读了一些信号,因而在2009年的哥本哈根谈判中双方开局并不顺利。2014年和2015年两国最终达成的协议促成了《巴黎协定》的签署,但自那以后又发生了很多事情,给两国气候合作带来了更多的挑战。

拜登必须重新确立美国领导地位

美国显然必须重新树立自己的形象,成为值得信赖的伙伴。拜登在赢得大选后立即宣布自己的施政纲领无疑是开了个好头,但是美国此前曾两次失信于其全球气候伙伴。毕竟,美国先是于2002年退出了自己参与达成的《京都议定书》,后又在特朗普总统的领导下退出了《巴黎协定》。鉴于重新加入《巴黎协定》相对容易,且从美国今年11月4日正式退出到拜登1月份就职之间的时间跨度相对较短,“重启”对当选总统拜登而言是比较简单的任务之一。但是他已经表示,他想做的是让美国重回气候领袖的地位,而不仅仅是一个缔约国。

要想具有领导力就需要美国做出真正的承诺。拜登极具雄心的提议中虽然包含了这些承诺,但是由于他可能会在国会中面临很大挑战,所以这些承诺目前还存在不确定性。其2万亿美元的“重建美好未来”(Build Back Better)计划将使美国真正走上绿色经济转型的道路。可是,要实施这一计划就需要国会通过相关立法和批准适当的资金。尽管拜登所在的民主党控制着众议院,但其是否会在参议院获得所需的票数尚不清晰。佐治亚州仍有两个席位要到1月5日才有定论。如果民主党赢得了这两个席位(不确定性很大),双方将打成平手,那么当选副总统卡玛拉·哈里斯(Kamala Harris)打破平衡的那一票将具有决定性意义。鉴于一些民主党人,例如产煤的西弗吉尼亚州的参议员乔·曼钦(Joe Manchin),会在某种程度上保护化石能源的利益,这一领先优势非常微弱。但这只是最佳情形。至少拜登在参议院中很有可能将会面临反对派占多数席位的局面。

这并不意味着新总统手头没有任何法律和政策工具来推进气候行动,但是想要实现巨大的变革将会是个挑战。首先,他要能够任命致力于气候行动的官员,包括美国国务院的气候谈判代表和主要监管机构美国环保署以及能源部的领导者们。可以预见,他即将面临的工作将涵盖建设性地参与国际气候谈判以及将资金扶植重心转向清洁能源研究与开发等。最重要的是,拜登要能够重启奥巴马总统发起的法规议程,从根据《清洁空气法案》监管发电厂,到落实针对机动车辆的燃油效率标准,所有这些工作在特朗普政府时期都发生了倒退。

特朗普政府一直积极反对加利福尼亚州的清洁车辆政策。我们预期,这项政策将有翻盘的机会,当选总统拜登会积极支持和鼓励州政府和地方政府制定有效的气候计划。鉴于过去四年中美在州省等层面上展开了稳健的合作,特别是中国与加利福尼亚州之间的合作,我和我的合作者徐安琪都建议,这可能是重建两国关系最富成效的途径之一。

尽管很难想象在没有民主党控制参议院的情况下“重建美好未来”计划能够得到全盘通过,但该计划的部分内容有可能在后疫情复苏计划和基础设施发展计划的支撑下取得成功。正如奥巴马政府利用2009年金融危机后的《复苏法案》来支持可再生能源和能源效率项目一样,拜登政府很可能会尝试同样的办法,重振因新冠疫情而衰退的经济。许多人预计,强有力的基础设施法案将成为拜登的首批举措之一,至少人们非常希望他可以获得国会的支持,通过一项法案,以更加气候友好的方式开始重建美国的工作。

与中国合作

综上所述,拜登政府可能会在国际谈判上拿出一份有些零散的气候行动计划。而气候挑战本身已经变得更加紧迫,其他国家也没有停滞不前。中国已承诺到2060年实现碳中和,尽管这是一个新的目标,但过去几年来,中国在能源效率、可再生能源、核能和建立碳市场方面取得了进展。两国现在都已设立长期目标,这有助于双方协调各自的立场,如今的压力是确定明确的中期目标和时间表。

两个占全球排放量40%的国家能否合作,不仅取决于各自是否有能力加强国内的气候行动,还取决于双方合作的能力。在特朗普政府领导下,两国关系已大大恶化。现在回过头来看,可以清楚地看到在奥巴马政府时期,双方的关系就已经开始紧张,有许多美国人认为中国没有对美国关切的问题做出足够的回应。现在,尽管很多美国公众并不认同特朗普所依赖的贸易战策略,但中美双方在从安全到贸易等一系列问题上存在的分歧仍在。两国能否在竞争更加激烈、局势更加复杂的环境中找到合作的方式仍将是个挑战。

相对于大而化之的合作理念,重构全球气候关系的努力也许更能从一些具体的历史片段中获得借鉴。一个好的榜样或许是当年世界贸易组织(WTO)创建的历程。贸易协定为所有贸易国家的激烈竞争设定了准则。其核心在于建立一套自由贸易机制体制并设定游戏规则,然后让各国在这套规则下竞争。随着美国和中国日益将彼此视为主要竞争者,从这个角度看,包括《巴黎协定》在内的协议可能是最好的选择。其目的是建立一条全球低碳发展的“赛道”。然后,各个国家和公司就会竞相生产出最佳的产品、出台最佳的方法和政策,来减少碳排放。在一组规则和标准中进行竞争,结果可能是得到成本更低、效果更好的新的脱碳方案。无论如何,一个现实的全球气候治理框架需要认识到,美国和中国常常是各自的竞争对手,又同时在减少全球变暖的危害方面有着深刻的共同利益。

翻译:BAIHUI