气候

韩国“绿色新政”虚实待定

今年4月,韩国被国际媒体誉为“第一个承诺到2050年实现净零排放的东亚国家”,但这并没有发生。李相宪带我们深入围绕该国“绿色新政”的理念之争。
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“绿色新政” (Green New Deal)已成为韩国的热点话题。为应对气候紧急状态,以及新冠肺炎造成的经济损失,“绿色新政”政策经过了激烈辩论,并将很快付诸实施。但围绕这一概念及其内容实质,仍然争议不断。对一些人来说,“绿色新政”只要是前总统李明博在2008年实施的“低碳绿色增长”经济振兴战略的升级版就够了。而对另一些人来说,这却是韩国不能错过的一次经济和社会转型机会。考虑到韩国在气候行动方面令人失望的记录,“绿色新政”的前景可能并不光明。然而,公民社会正积极参与公共讨论,要求制定“人民版绿色新政”,让韩国能够更好地应对气候紧急状态和社会不平等。

犹豫不决的提案

2020年4月中旬的韩国国会选举,是新冠疫情期间全球首场全国大选。选前,执政的中间派的共同民主党(DPK)、中右的民生党(PPL)、中左的正义党(JP)和左翼的韩国绿党(GPK)都承诺要推行“绿色新政”。

这个概念是从富兰克林·D·罗斯福上世纪30年代的“新政”(New Deal)衍生而来的,它通过一系列大规模的政府干预措施,将美国从大萧条中拯救出来。自2018年底以来,这一概念在美国赢得了很高的呼声。当时,国会的民主党议员推出了一项“绿色新政”提案,要求通过大规模公共支出快速推进经济去碳化,同时在新兴的绿色经济中为美国的弱势群体提供数以百万计的优质工作。今年早些时候,欧盟则发布了“欧洲绿色政纲”(European Green Deal),有时也被叫做“欧洲绿色新政”,目标是到2050年实现欧盟的碳中和。两者都是堪比阿波罗登月计划的大胆设想,而且都力求实现经济转型过程的公正。据信,上述竞争总统职位和议会席位的韩国政党都从这两份方案中得到了启发。

共同民主党在3月份发表的气候宣言中明确提到了美国和欧洲的这两个计划,承诺通过一份“绿色新政特别法案”,引导国家向低碳经济转型,并在2050年实现“零碳社会”。

民生党则宣布,将通过“10年绿色经济新政项目”将粉尘和温室气体污染减少50%,并颁布“气候危机应对法案”,创造100万个环境工作岗位。

正义党承诺在不晚于2030年停止燃煤发电并禁用内燃机汽车,将公共交通改为电动车辆,对100万套房屋进行绿色改造,以及确保新建公租房实现净零排放。

韩国绿党提出到2030年将温室气体排放减少50%,到2050年实现净零排放。为了实现这一目标,它提出设置碳预算(允许排放量)和温室气体排放影响评估系统。它还提出要确保这一转型过程的公平性,为此提出向全民提供基本收入,并成立一个公正过渡委员会来监督这一过程。

最终,共同民主党以压倒性的优势赢得了选举。鉴于其在议会的主导地位,人们对实施“绿色新政”满怀期待。韩国因此被誉为“东亚第一个承诺到2050年实现净零排放的国家”。然而,此后政府的反应一直被动而迟缓。

2020年5月7日,政府宣布了一项“韩国版新政”,作为其“创新增长政策”的一部分。其中有三大任务:“建设数字化基础设施”、“培育非面对面产业”和“社会间接资本数字化”。韩国政府宣称,通过建设数字化基础设施,数据利用和处理行业有望在未来创造就业机会。培育“非面对面产业”显然是对新冠肺炎疫情的一种反应,例子包括远程医疗、远程教育和使用区块链的网络安全。“社会间接资本数字化”指的是对旧公路和铁路进行电子化管理,扩大先进的物流中心,以及积累未来用于自动驾驶汽车的道路数据。

政府和公民社会还没有就‘绿色新政’的定义达成共识,更不用说它的方式了。

作为对这一政策的回应,公民社会的成员——环保非政府组织、全国民主劳动组合总联盟和韩国绿党批评说,“韩国版新政”实际上是一个为大企业制定的大规模经济刺激方案,不过是政府在上一任期提出的“创新增长政策”的扩展而已。就连共同民主党的“卫星党”——“纲领党”的前联合主席崔培根教授也在接受KBS新闻采访时说,韩国经济面临的真正挑战是创建一个可以取代现有制造业的新的产业和经济结构,以实现稳定增长。他认为,“韩国版新政”似乎只是一个新的投资计划,而没有考虑救济、改革和复苏措施这些罗斯福新政的关键要素。

5月13日,事情发生了变化。青瓦台发言人表示,文在寅总统已要求一些部门研究在“韩国版新政”中加入“绿色新政”的可能性。文在寅还强调,韩国应在国际社会中发挥积极作用。5月20日,该发言人确认,“绿色新政”将被纳入“韩国版新政”的框架内。

220亿美元

韩国“绿色新政”预计到2025年累计投资额

截至2020年6月10日,政府本年度第三次追加预算拨款300亿美元,其中“韩国版新政”约占42亿美元。“绿色新政”名下有多个项目,包括基础设施的绿色改造(比如能效提升改造)、建立绿色产业创新生态系统、发展低碳分布式能源系统、对旧公共建筑进行节能改造等。2020年“绿色新政”的总预算约为11亿美元,到2025年累计总投入将达到220亿美元左右。

 “绿色新政”的完整计划将于7月初公布。但该计划的范围和力度仍有很大的不确定性,因为政府和公民社会还没有就“绿色新政”的定义达成共识,更不用说它的方式了。

这一点最鲜明地体现在重要公民社会主体对政府提案的反应中。由377个非政府组织组成的联盟“气候罢工”(Climate Strike)、全国民主劳动组合总联盟(韩国最大的工会联盟),以及绿党和正义党等政党都表示,该提案与12年前的“低碳绿色增长”战略没有太大区别。事实上,在5月13日,当记者问及“绿色新政”的含义时,青瓦台发言人回答说这是“低碳绿色增长“的升级和改良版本。

糟糕的绿色记录

2008年,前总统李明博为应对金融危机提出了旧版的“绿色新政”,作为其“低碳绿色增长”战略的一个工具。当时,“绿色新政”旨在通过技术解决方案和培育包括可再生能源在内的环境友好型产业,同时实现经济增长和环境保护。然而,所谓的“绿色增长”却受到了公民社会的批评,称其为“漂绿”,原因在于其中的重头戏是以建设为导向的项目,如四大江治理工程,以及建造更多的核电站。事实上,四大江治理工程在汉江、洛东江、锦江和荣山江上建造了16座大坝,导致甚至在河流上游都形成了大量的藻华。尽管投入了约30亿美元的巨资,但这些大坝控制洪水的能力仍然有限。因此,虽然2008年的“绿色新政”中确有一些富有吸引力的政策,包括减少温室气体排放和扩大可再生能源,但环保团体并不认为它是“绿色的”。


在后来的朴槿惠、黄教安乃至文在寅历届政府中,环境问题都没有得到太多关注。那么,时隔12年,是什么重新引发了韩国公众对“绿色新政”的讨论呢?

韩国提出的减排路线图未免过于天真和自满。

美国和欧洲公众对这一概念的热烈讨论无疑起到了一定作用。然而,相当多的讨论,特别是来自政治和经济精英的讨论,乃是出于克服疫情造成的经济衰退的迫切需要,尽管韩国比其他许多国家更成功地遏制了病毒的传播。与此同时,来自工会、环保非政府组织和韩国绿党等政党的“替代性发展”(alternative development)呼声也日益高涨。最重要的是,韩国“气候恶棍”的国际形象强化了必须采取行动的感觉。2016年,一项由国际非政府组织发起的独立倡议“气候行动追踪组织”(Climate Action Tracker)公布了一份“气候恶棍”名单,韩国位居榜首,其次是沙特阿拉伯、澳大利亚和新西兰。

然而,除了对绿色新政的看法与政府不同,面对既得利益集团(尤其是在化石燃料相关行业有搁浅资产的大财团)的强烈抵制,公民社会也怀疑其落实该政策的意愿和能力。

事实上,在韩国我们几乎无法阻止大财团的专制。例如,当前政府批准了10亿美元救助陷入困境的煤电开发商斗山重工,却没有要求它将资金用到比煤电更环保的商业机会中。相反,政府却用批准一项初步可行性研究支持斗山和韩国电力公司向印度尼西亚和越南输出燃煤电厂。韩国政府会对这些企业集团实施强有力的气候监管吗?答案可能是否定的。

6.5%

韩国源自新能源和可再生能源的电力的份额

韩国的气候政策也令人失望。根据韩国电力公司2020年的统计,2019年韩国燃煤发电的份额为40.4%,而新能源和可再生能源(如太阳能、风能、垃圾填埋气、副产可燃气体)发电的份额仅为6.5%。因此,为了实现政府的目标,就必须进行大刀阔斧的改革。但这有可能吗?

在过去十年,除了2014年略有下降,韩国的温室气体排放持续增加。根据韩国政府2018年公布的“2030年温室气体减排路线图”,按“一切照旧”路径,预计2030年韩国的温室气体排放量为8.5亿吨左右,而政府的目标是减排35%,降至5.36亿吨。然而,2018年政府间气候变化专门委员会(IPCC)发布的《全球升温1.5°C特别报告》提出,为了将升温控制在《巴黎协定》设定的1.5°C以内,韩国必须在2030年将其排放控制在3.4亿吨以内。由此看来,韩国提出的减排路线图未免过于天真和自满。今年早些时候,“全球气候变化绩效指数”将韩国排在61个国家中的第58位。气候行动追踪组织估计,韩国的减排目标是不充分的、被动的。他们建议,要满足《巴黎协定》的条件,韩国有必要将减排目标提升到目前水平的两倍以上。事实上,2020年2月,中央政府公布了韩国“长期低排放发展战略”(LT-LEDS)的初稿。《巴黎协定》的每一个缔约方都必须在今年年底前提交该战略,其中应包括切实具体的温室气体减排路线图及措施。令人惊讶的是,在韩国的LT-LEDS草案中并没有到2050年实现净零排放的目标。2020年9月之前,韩国须制定新的减排目标。

尽管前景黯淡,但地方政府却已行动起来推行“绿色新政”。6月5日“世界环境日”这天,226位地方政府领导人共同发布了一份“气候紧急状态宣言”。地方政府气候与能源转型协会会长、唐津市长金洪欌强调,地方政府应该在应对全球气候危机中发挥领导作用。宣言要求中央政府和国会设定“2050年净零排放”的目标。它还试图推动中央政府提交更具雄心的LT-LEDS。此外,首尔特别市和忠清南道都决定向其各自的“绿色新政”项目注入大笔资金。首尔的计划包括新建氢燃料电池公交车充电站,增加124辆电动城市公交车,对公共建筑进行绿色改造,支持“城市森林”的扩张,以及工业和经济的脱碳。

社会变革的想象

要实现绿色新政,摆脱对增长的痴迷,公民社会的有力干预至关重要。不幸的是,韩国的公民社会不像过去那么强大了。它的许多领导人进入了政府和公共部门。

尽管如此,围绕绿色新政应该有何种目标,公民社会也确有共识浮现。这种共识认为,新政主要应解决社会不平等问题,并通过改革现有的社会和经济结构来应对气候危机。例如,加入国际“去增长”(De-growth)运动宣言的汉阳大学金湘显就坚持绿色新政应采用这一原则。“去增长”的目标是建立一个无论经济增长与否,人人都能享有安康的社会。它认为生活应该处于经济体系的中心,使用化石燃料的生产应该逐步淘汰,应促进医疗卫生、教育、可再生能源发展和可持续农业。为此,应通过推行“绿色新政”,建立一个生态、民主、甚至反资本主义的社会制度。

此外,最近在各种非政府组织和韩国国会议员中间,也有一场关于绿色新政方向的热烈辩论。总的来说,大多数讨论集中在“绿色”和“新政”的含义上。“绿色”这个词并不局限于环境保护。相反,它强调为实现脱碳而进行的经济和政治重组。而“新政”指的是公共部门作出的大胆承诺,打造一个有能力应对气候危机冲击的包容、公正的社会。人们希望,通过这样的公开讨论,将会出现一个“人民版绿色新政”,而不是由大企业主导的“新政”。

最后,政府的“绿色新政”政策对农村地区的重视不够。如果不纠正韩国城乡发展不平衡的问题,“绿色新政”政策将会产生扭曲和令人不满的结果。甚至公民社会也忽视了这一点。

翻译:奇芳