中国-中东欧国家合作与欧洲气候行动 - 中外对话
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中国-中东欧国家合作与欧洲气候行动

中国在中东欧地区的影响力也许令欧盟感到不安,但双方合作将有助于加速该地区绿色转型。
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2019年10月,第一批从中国直达塞尔维亚的货物抵达贝尔格莱德市内的火车站。图片来源:Alamy
2019年10月,第一批从中国直达塞尔维亚的货物抵达贝尔格莱德市内的火车站。图片来源:Alamy

原计划于4月举行的中国-中东欧国家合作机制(17+1)峰会虽然因新冠疫情而搁置,但长期以来关于中国对欧洲的意图和影响的辩论却并未停止。

“17+1”合作机制论坛成立于2012年,目的是加深中国和17个中东欧(CEE)国家之间的联系,这些国家集中在从波罗的海到巴尔干半岛的多样化地区。该机制的成立曾让那些迫切想要吸引中国投资的国家兴奋不已。在欧洲,它在不同的人眼中呈现不同面貌:它被当做是对欧洲的一个战略挑战,或者被称为一个“空壳”;它既是中国“一带一路”倡议下基础设施建设的输出渠道,但同时也可能是可持续发展的“机会窗口”。

“17+1”机制成员国

至2019年12月,18个成员国家分别为:中国 (1) 中东欧国家 (17): 阿尔巴尼亚, 波黑, 保加利亚, 克罗地亚, 捷克, 爱沙尼亚, 希腊, 匈牙利, 拉脱维亚, 立陶宛, 黑山, 北马其顿, 波兰, 罗马尼亚, 塞尔维亚, 斯洛伐克, 斯洛文尼亚

有些观点对中国与该地区关系的重要性持怀疑态度。对此,中国中东欧观察者网络(China Observers in Central and Eastern Europe,简称CHOICE)的一份新报告给出了不同观点,认为中国与该地区之间的合作比之前认为的更多。

那么,该地区的专家们对2020年“17+1”机制将要发挥的作用是怎么看的?以及它对中欧之间亟需开展的气候合作又意味着什么?

不是“空壳”

伊万娜·卡雷斯科娃(Ivana Karásková)是布拉格国际事务协会(Association for International Affairs in Prague)的中国研究员,也是CHOICE报告的作者之一。正是她最先用“空壳”一词来形容“17+1”机制,认为它似乎除了框架协议和出镜率外,几乎没有实质内容。但在对该机制各成员国之间的互动进行了大量评估后,卡雷斯科娃改变了看法。

“17+1”合作机制的性质很难捉摸,卡雷斯科娃说,原因在于缺乏地方透明度——许多活动没有公开或与当地媒体分享,使得外界以为没有什么事情在发生。报告称,公开的信息都很零散,导致中国的行动看起来“少而随意”。

然而,当研究人员将搜索范围扩大到中国的信息源后,他们发现了更多互动的迹象,例如有针对青年和政治领导人的项目、以及从“部长级对话到研讨会,甚至是舞蹈营”的一系列合作形式。研究人员发现,次国家层面的合作(如城市和省份之间的合作)蓬勃发展,促成了大学之间的伙伴关系,直达航班数量增加,以及更多贸易投资洽谈会的举办。

“我们必须重新思考‘空壳’这个概念,”卡雷斯科娃告诉中外对话。“(中国)之前在这个地区几乎没有任何关系…他们从零开始,不到八年建立了相当稳固的关系。”

卡雷斯科娃等专家认为,这种将“17+1”机制视为一个有影响力的框架的观点在布鲁塞尔引起了恐慌,欧盟官员往往将这个论坛看做是“分裂欧洲”的努力。当前,全世界需要中国和欧盟加强合作共同避免气候灾难。此刻,二者之前存在的潜在裂痕比以往任何时候都要危险。

如果疫情得到缓解,中国和欧盟领导人将于9月在莱比锡举行峰会,届时气候问题将提上日程。在这个关乎地球命运的关键时刻,“17+1”是否会导致双方关系紧张化?

高估中国的影响

许多观察人士认为欧盟对于当前局势的看法有些夸大。CHOICE报告作者称,中国对中东欧国家的投资正在分化欧洲的想法“太过简单了”,是把这些国家想得太幼稚了。他们敦促欧盟放弃这种心态。卡雷斯科娃指出,2019年中国在欧洲的外国直接投资仅有3%左右流入中东欧国家,其余均去往西欧国家。

捷克帕拉茨基大学(Palacky University)中欧亚洲研究所项目负责人理查德·图尔切萨尼(Richard Turcsányi)也认为,欧盟方面高估了中国在中东欧17国的影响力(除了塞尔维亚和程度稍低于前者的匈牙利)。“中国在中东欧地区有时候给人留下影响力非常强大的印象,但实际上我想说现实情况可能相反:中国确实希望在这里建立和在其他地区同样的影响力,”他说。

但即使中国与中东欧国家的互动没有对欧洲构成实质性威胁,图尔切萨尼等人认为“17+1”的象征意义仍然重要。

伦敦国王学院刘氏中国研究院教员伊戈尔·罗格尔贾称(Igor Rogelja),这种象征意义有可能会产生破坏性影响的一个领域就是气候合作。例如,将波黑和塞尔维亚的污染项目归咎于中国的说辞有可能会把欧洲社会的观感引向负面的方向。“危险在于这样会形成一种全方位的反华言论,从而让一切谈判机会化为泡影。”

虽然东南欧国家的贫困和治理不善才是问题的根源,但比起解决这些问题来说,把矛头指向中国当然更轻而易举。
伦敦国王学院刘氏中国研究院教员伊戈尔·罗格尔贾称(Igor Rogelja)

有些项目“确实损害了中国企业的形象,有些东西不该建却建了,”他说,但这些企业并不是阻碍该地区低碳转型的主要原因。欧盟的影响力远大于中国,地方利益是燃煤电站和其他污染计划的主要驱动力。“欧盟应该停止指责中国…并对该地区转型失败承担更多责任,”他说。“虽然东南欧国家的贫困和治理不善才是问题的根源,但比起解决这些问题来说,把矛头指向中国当然更轻而易举。”

欧盟如何才能加快中东欧国家的绿色转型,并与中国保持建设性关系?

一个办法可能是为欧盟与“17+1”机制中非欧盟国家的入盟谈判注入新的活力。西交利物浦大学副教授德拉甘·帕夫利舍维奇(Dragan Pavlićević)指出,“17+1”机制年度领导人峰会期间公布的文件表明,成员国将遵照欧盟标准行事,但他还指出,那些尚未加入欧盟的国家有一些自由空间。例如,一项由中国投资、在波黑建造褐煤电厂的计划已经遭到欧盟扩大事务专员的反对,称该项目无视能源共同体(波黑属于欧盟候选国)的国家援助规则,并对其选择的技术提出质疑。

帕夫利舍维奇称,波黑期待加入欧盟这一点让欧盟能够对此类决策产生相当大的影响,但欧盟在增加成员国方面传达的信息向来不明确。欧盟要想尽可能地发挥自身影响力,那么加入欧盟的过程就必须是可信的,且申请国也需要认为其是可信的,他说。

中国-欧盟合作

对帕夫利舍维奇而言,最具建设性的做法是与中东欧国家以及中国合作,积极确定、开发和投资该地区的绿色项目。“结合中国的专业知识和资金将有助于完成更多工作,”他说,同时避免采用“零和”的方式,以免引起东道国——以及中国——的敌对。

国际事务协会(the Association for International Affairs)气候团队负责人托马斯·荣格维斯(Tomáš Jungwirth)表示,如果中国能够调整海外投资方式,将国内更高的气候标准运用于“一带一路”倡议下的项目,那么也将对中东欧国家的低碳转型有所帮助。

“如果中国能够下定决心做到言行一致,将对外活动和海外投资与自己最近在气候问题上的积极措辞统一起来,那么对全球和中东欧地区而言,显然会大有帮助,因为这样一来,推动达成更加积极的气候议程的就不止是所谓的 ‘邪恶的布鲁塞尔’一家了。”

但就算中国决定在中东欧地区推行更加环保的做法,成功的可能性有多大?该地区许多国家仍依赖化石燃料和重工业,气候雄心又落后于西欧国家。从波兰无需遵守欧洲2050年实现碳中和目标就可以看出,这个问题面临着怎样艰难的政治环境。

最理想的就是,欧盟和中国的碳市场能够合二为一,并且成为全球气候议程的领导者,
Momentum Novum联合创始人马克思·荣曼(Max Jungmann)

致力于可持续发展的德国社会企业Momentum Novum联合创始人马克思·荣曼(Max Jungmann)认为这些都是重大阻碍。荣曼在2018年的一篇论文中提出,“17+1”机制有可能为可持续发展打开“机会之窗”,但同时他也认为这扇窗目前仍是关着的。他说,除了与气候相关的政治因素极富挑战性外,日益高涨的对华敌意也是一大潜在障碍。

然而荣曼认为,如果“17+1”合作机制所涵盖的政策领域能将可持续性纳入考量,并将其与贸易机会挂钩,就有可能推动更加清洁的发展。例如,铁路线路升级可以成为一个值得发掘的兼具经济效益和环境效益的投资领域。他还希望看到欧盟和中国利用双方的影响力,加速绿色转型。

当然,这么想的不止他一个。随着气候危机的紧迫性变得更加突出,全球各地许多人都对中-欧能否建立伙伴关系,推动全球变革达到所需的高度拭目以待。“最理想的就是,欧盟和中国的碳市场能够合二为一,[并且]成为全球气候议程的领导者,”荣格维斯说。“这一点如果不能实现,那一切都无从谈起。因为在这个问题上,欧盟还没有强到能够单打独斗。”