气候

国际谈判如何促进中国减排?

尽管中国在国际谈判中言辞保守,在减排行动上却长足进步。国际谈判实际促进了中国减排。李硕认为,保持气候谈判中来之不易的自上而下法律框架至关重要。
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最近的一次联合国气候变化谈判大会在德国波恩召开。图片来源: Adopt a Negotiator
最近的一次联合国气候变化谈判大会在德国波恩召开。图片来源: Adopt a Negotiator
6月,各国代表再次齐聚波恩。2011年底设立的德班增强行动平台(ADP)为气候谈判设定了2015年前达成新协议的艰巨任务。2013年将是实现这一目标的重要一年。
 
在全球缺乏气候领导的当下,中国的一举一动,都分外引人关注。人们不断发问:中国到底会否在2015年做出减排承诺?中国的决策到底是与国际进程“绝缘”,还是受到他国政策和国际进程的影响?
 
如果阅读2013年3月中国跟德班平台有关的提案,诸如“发达国家和发展中国家二分法”、“发达国家和发展中国家有区别的责任”等文字仍占主流。对如何逐步构建2015年的气候机制,中国并没提出实际的、具有建设性的新想法。回顾1972年中国代表在联合国人类环境会议(UNCHE)上的表述:“中国代表团反对某些大国借环境名义对别国进行控制和剥夺,中国反对这些国家以国际贸易为伪装,将环境保护的成本转嫁给发展中国家。对发展中国家而言,最紧迫的任务是…独立自主地发展本国经济。”
 
中国在过去40余年里发生了翻天覆地的变化,同时环境恶化已无以复加,但中国在环境外交上的立场,看起来没有多少变化。
 
但在节能减排方面,中国的实际进展令人兴奋得多,并逐渐得到国际社会的认可。中国也日渐开始在绿色发展方面展示其国际领导力
 
多边环境机制在其中起到的助推作用,恐怕没有引起人们的充分重视。
 
虽然中国国内一直有着能源强度监测目标,但如果没有2009年哥本哈根会议,中国做出能源强度、碳强度、非化石能源比例承诺的时间将可能更晚、形式可能不同、法律效力可能更低,远不能和现有的2005-2020年节能减排目标相比。
 
在减排透明度问题(MRV)上,国际谈判对中国的帮助同样显著。谈判建立起了国家信息通报制度,按照各国在德班达成的决定,这一国家信息通报制度将进一步得到双年报制度的强化。届时,中国的温室气体排放信息将需要更加及时的统计和报告。
 
最重要的是,面对德班决议为谈判设定的2015底线,气候变化谈判将意义深远地影响中国国内节能减排政策制定的时间线。如果没有国际谈判进程,仅仅基于现有的国内政策时间表,中国将按照五年规划的传统,每五年规定新的节能减排措施与目标。而国际谈判的进程则要求中国提前考虑,这无形中有益于提升节能减排政策的长期性和清晰度,同时也符合能源等行业投资与生产的周期。
 
上述这些例子并不是说国际进程有着单方面主导中国环境议程的能力。一国的环境政策在多大程度上是“内生”的、在多大程度上是基于国际影响的,难以量化。不管怎样,国际社会的影响往往在与中国国内政策产生共鸣时,才能发挥最大效力。
 
就目前基于德班决议进行的后2020气候协议设计而言,松散的自下而上模式让各国自报目标承诺,这种形式与其说是国际进程促进各国减排,不如说是各国将国内政策在联合国机制下“背书”。对联合国多边机制而言,这将是对其合法性的巨大挑战。对中国而言,这也将带来一个风险:将深化节能减排工作与应对气候变化问题脱钩。
 
如何让国际社会走出气候谈判困局?保持气候谈判20年来的自上而下法律框架至关重要。这样的法律框架有助于推动中国进一步深化节能减排,同时也推动各国将减排工作公开、透明、可对比。如果一些国家一方面不断削弱既有法律框架,另一方面又指望中国做出更多承诺,那是逃避责任,意在将所有国家拉到最低程度的减排力度之上。