空中激战 - 中外对话
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空中激战

欧盟计划将航空业纳入其碳排放交易体系。目前,该计划正等待着法庭的判决。与此同时,中国也开始采取新一轮的法律行动。克里斯蒂安·凯里为您解读欧盟发动这场空中激战的原因。
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欧盟陷入了一场法律战役之中,而且输不起。因为一旦失败,欧盟能源政策的核心支柱就会遭到削弱,其在全球气候变化磋商中的领导地位也将受到威胁。

按照计划,自明年1月1日起,欧盟范围内起降的所有航班都将被纳入欧盟碳排放交易体系(ETS)。然而,航空公司和非欧盟国家政府却使出了浑身解数来抵制这一变化,认为其违反了国际法。

昨天(11月2日),26个非欧盟国家就欧盟的这一计划正式向国际民航组织提出抗议。同时,明年年初,欧洲法庭也将就北美航空公司诉欧盟一案作出判决。中国方面也多次严正声明,将于年底之前采取“法律行动”。然而,究竟会采取何种形式,目前还不得而知。此外,香港航空有限公司的10架A380客机的订购计划也遭搁浅。(欲详细了解中外对话中方专家观点,请点击这里

面对如此沉重的代价,我们有必要对欧盟这一举措的内容其备受争议的原因进行更加深入的探讨。首先我们自然要问:欧盟为什么要发动这场战争?

动机

在人类所导致的全球温室气体排放中,航空业目前所占的比例仅为2%—3%。然而,随着航空出行需求的增长,以及能源等其它行业纷纷采取减碳措施,这一比例将会有所增长。长期以来,航空产业一直致力于降低燃料消耗, 此举最初是为了扩大运营范围,近来却是出于降低成本的需要,最终则致力于减少温室气体排放。

然而所取得的进展多是技术层面的,而目前的系统已趋成熟,因此,进一步加以完善的余地有限。开放转子系统和翼身融合(飞翼)等更具颠覆性的飞行系统在开发时不仅面临一些技术难题,而且造价高昂。航空业趋利避害的特点也使这一问题更为突出。

另外一个原因就是,由于飞机的运行寿命很长,因此,新的飞行系统对现有机队的影响非常有限。大型航空公司可能会比较频繁地更换飞机,而一些小型航空公司的飞机使用寿命往往在15到20年左右。结果就是,民航机队要落后于现有技术水平15年左右。正是出于这点,欧盟认为有必要将民航业纳入ETS,从而促使航空公司将应对气候变化纳入其日常运营之中。

欧盟ETS
是一个“限额与交易”系统,构成了欧盟气候政策的主要内容。欧盟的目标是,到2050年将温室气体排放在1990年水平的基础上减少80% 。目前,这一体系中包括了热能净使用量超过20兆瓦的能源和工业部门,涵盖企业超万家,温室气体排放占欧盟温室气体排放总量的40%。

限额与交易系统是一种通过市场机制对某部门碳排放总量进行限制的手段,通常由中央政府所属机构负责,本案中负责运作的是欧盟。在排放总量的基础上,各排放企业再根据使用情况通过分配或竞拍的形式获得排放许可。企业多余的排放许可可以出售给那些不愿或者无法降低排放的企业。

理论上,这一机制是最具成本效益的减排手段。通过降低排放,低减排成本企业能够将多余的排放许可出售。限额与交易系统尤其适合温室气体这种对污染地影响甚微,但是却对全球具有普遍影响的污染物。而建立一个相对稳定的排放价格机制是这类体系成败的关键。只有这样,才能促使企业加大减排投入。ETS要求欧盟和非欧盟国家的所有航空公司 都必须购买碳排放许可,为进入或离开欧盟境内的所有航班支付碳排放费用。为降低排放,排放上限被设定为2004~2006年平均温室气体排放量的97%;到2014年,排放上限将进一步减至95%。

激烈反响

这一计划为何会引起如此强烈的反响?来自航空相关行业和各非欧盟国家政府的反对之声不绝于耳。反对者所关注的是该计划对欧盟竞争力带来的影响,以及将非欧盟国航空公司纳入该体系的决定是否具有合法性的问题。航空公司认为,ETS征收额外费用的做法不仅降低了行业的利润空间,还削弱了他们的竞争力。而成本的大幅增加将最终转嫁给消费者。这样一来,在需求受到抑制的同时,随着某些低收益线路的取消,还有可能使服务水平受到影响。

研究显示,由于机票价格中成本所占比例增加,一些低成本航空公司可能会遭受重创。另外,由于ETS没有在欧盟范围内制订一套统一的分配方式,因此不同国家间免费排放许可的分配会有所不同,欧盟航空公司之间也会因此而有所差异。欧盟与非欧盟国家航空公司之间的竞争也是人们关注的焦点,非欧盟国家航空公司可以选择避开那些ETS覆盖的地区。然而,由于预期成本增加并不高,再加上落地权的申办具有国别性和耗时性的特点,以及放弃欧盟的领空会使目前的“枢纽辐射式”航班代码共享模式(即航线呈“辐射状”与中心枢纽连接)面临巨大挑战等方面的原因,此举造成的影响微乎其微。此外,由于没有规定要求征收的费用必须用于航空领域,因此,这笔资金如何支配也成为人们关注的重点。

针对欧盟碳排放交易体系所展开的政治争论主要是围绕其合法性。这场争论目前还远未停止。反对者声称, 将航空业纳入ETS的举动违背了国际习惯法和多项国际协议。他们认为,欧盟通过配额分配对飞行器在其领空之外(包括公海上)造成的污染进行管辖:违反了国际习惯法,侵犯了他国对于领空的主权;不仅侵犯了别国在公海上空飞行的权利,而且其对公海上空行使主权的做法也缺乏依据;违反了《芝加哥公约》(该国际协议对领空主权和国际航空权益进行了规定)、《京都议定书》(气候变化国际协议 )、《 开放领空协议》(有关航空市场开放的国际协议)等国际协议。

反对者还认为,欧盟碳排放交易体系违反了《芝加哥公约》中的三项条款:欧盟通过配额对于飞行器在其领空之外造成的污染进行管辖违反了条款一中对各国领空主权的规定,以及第15项和第24项条款中一国不得对其他缔约国的飞行器征收任何税费的规定。而根据《京都议定书》的规定,包括中国在内的发展中国家无需承担强制减排的责任,而这些国家的航空企业也应当享受这一待遇。此外,欧盟碳排放交易体系还违反了《开放领空协议》中的第七项(法律的适用性原则)和第十五项(降低环境影响的相关措施)条款。

判决之外

10月,在欧洲法院检察长在其出具的法律意见书中指出,将国际航空纳入欧盟碳排放交易体系是符合国际法的精神的,这增加了欧盟成功的希望 。尽管这一声明并不具有法律效力,而且法官将在晚些时候作出裁决,但是裁决通常是与意见书相符的。

但是这又意味着什么呢?如果判决有利于欧盟的话,航空业将于2012年1月1日被纳入欧盟碳排放交易体系。非欧盟国家很有可能因此采取报复行动。这种报复不仅仅是谴责,甚至有可能会从政治和经济两方面对欧盟进行制裁,例如:取消向法国空客公司采购飞机的订单,或者针对欧盟的航班征收税费,比如俄罗斯就威胁说要征收双倍的越境飞行费

如果欧盟输了这场官司,那么将主要产生以下两方面的后果。首先,如果欧盟碳排放交易体系被认为有违国际法,那么欧盟能源政策的这一个核心支柱将遭到削弱,而该体系作为温室气体减排计划的可行性也因此而受到影响。其次,欧盟这一旗舰项目的失败将使欧盟在国际气候变化谈判中的领导地位受到打击。无论哪种情况,争吵似乎注定要继续持续一段时间了。

克里斯蒂安·凯里,牛津大学史密斯企业与环境学院的航空问题专家

本文图片作者:Foto Jenny