“适应”与“发展”合流的困境 - 中外对话
气候

“适应”与“发展”合流的困境

哥本哈根会议绕开了气候与发展资金关系的争论。理查德•克莱因指出,如果人们不能决然地面对这个问题,未来的解决之路将充满坎坷。
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我们必须对气候变化的影响作好准备并作出反应,这就是至关重要的“适应”过程。然而,同样重要的是减少温室气体排放,仅仅靠适应只会让气候变化发展到一个我们再也无法适应的程度,或者只能付出非常高昂的社会、经济和环境代价才能适应。

2007年联合国巴厘岛气候大会上达成的《巴厘行动计划》中,将适应和减排放到了同样重要的地位,并且发起了一个进程,争取在2009年的哥本哈根会议上“实现一致的结果并作出一个决议”。但是,哥本哈根会议并未取得一致的结果,只是达成了一个非约束性的政治宣言——《哥本哈根协议》,它在适应问题上的实质意义连《巴厘行动计划》都不如。

《巴厘行动计划》指明必须有充足的资金让发展中国家能够进行适应和可持续发展。然而《哥本哈根协议》绕开了适应和发展之间的这个重要联系,这个问题还远远没有得到解决。

发展决策越来越重视气候变化因素。比如,在降雨量将会增大的地区,水务管理者们必须对排水系统进行改造,换上更粗的管子。而在干旱更加严重的地区,则必须建议农民们选择抗旱性更强的作物。

但是,适应并不仅限于技术解决。要让适应完全与发展合流,必须采取措施解决那些产生气候变化脆弱性的潜在因素。更加有力的战略应该包括教育、作物多样化、虫害管理和雨水集蓄等协调措施。此外,贫困的农村家庭如果能有一个有文化的成员,能够通过地方金融机制和有效的社会网络获得资金,如果对决策者们可以问责,他们就更有可能进行上述选择。

从这个角度来说,让适应与发展合流是很有意义的,因为这二者都对人类安全有利。但从气候政策的角度来说,合流将造成一个困境,因为适应和发展的融资是各自为政的。

一个明显的主张就是:相比与发展规划和决策分离地进行适应措施的设计、实施和管理,合流的效率更高。但是,发展中国家担心所谓的合流只是发达国家耍的花招,目的是躲避它们为发展中国家的适应行动提供“新的额外”资金的承诺。它们担心的是,通过寻求适应和发展之间的“合力”,发达国家会把成本都放到其援助预算中来。而现在到位的适应资金与发展中国家预计的所需金额相比只是杯水车薪,这一事实大大加重了发展中国家的怀疑。况且,目前只有寥寥几个发达国家兑现了提供相当于其国民总收入0.7%的政府开发援助 (ODA)的承诺。

第二个与之相关的担忧是合流是否会让一些新的额外资金转移到更广大的开发活动中去,这将让对这些资对气候变化裨益的评估变得更加困难。第三个担忧是,如果适应资金与政府发展援助或者其中的一部分融合,发达国家就有机会给适应资金的使用强加条件,而这本应该是一个国家驱动的进程。

在哥本哈根之前的谈判中,发展中国家一致反对二者的合流,呼吁进行“独立”的适应活动,因为这可以为新的额外资金可衡量、科报告和可核查的使用留出余地,就像《巴厘行动计划》中规定的那样。

《哥本哈根协议》并没有解决这个合流与独立的适应行动之间的困境。协议的确强调了需要有更多的资金来支持减缓和适应,即到2020年,每年都要有100亿美元(664亿元)用来满足发展中国家的需要,但它的非约束性、在资金来源上的不确定性以及从未得到兑现的历史,都让人们感到疑虑重重:这笔钱是否能得到兑现,如果能,是不是“新的额外”资金?

要解决这个困境,消除发展中国家的疑虑,发达国家必须采取一系列行动。首先,它们必须解决两个关键问题:

·  适应资金究竟应该被用于独立的项目行动还是用来帮助把适应与发展合流?

·  适应资金应该遵循污染者付费原则还是把适应作为ODA的一个额外目标?

对于第一个问题,这个选择应该是一个国家驱动的全国规划进程的结果。发展中国家的全国适应规划必须在联合国气候变化框架公约(UNFCCC)之下得到支持。至于第二个问题,ODA或者新的额外资金哪个最合适,要由适应行动的性质来决定。

发达国家也应该阐明ODA、适应基金(已有的联合国机制)、新的绿色气候基金(根据哥本哈根协议建立的)、私人资金以及其它的双边和多边适应基金如何才能相互补充。它们也必须找到一种可靠的方式,提供充足的新的额外资金。对碳市场交易和排放许可拍卖的征税是获取新的额外资金的两种机制,它们与污染者付费原则非常一致,此类机制的应用应该更加广泛。发达国家还必须兑现它们在ODA上的承诺。

关键的是发达国家必须重建信任。如果它们不能消除发展中国家对机制的公平、公正和中立的担心,未来就不可能在气候变化上达成任何协议。

 

本文根据理查德·克莱恩《适应与发展的合流:一个政策困境》(《气候治理与发展:2010年柏林研讨会丛书》,A·安森、B·普勒斯科维奇主编,世界银行发行,第35-52页)整理

作者简介:理查德·克雷恩,斯德哥尔摩环境研究所高级研究员,林雪平大学气候科学与政策研究中心副教授。他是学术杂志《气候与发展》的创办人和主编,1994年以来一直担任IPCC报告的撰稿人。

 图片来自Abdul Majeed Goraya_IRIN