围绕气候适应资金分配的热议 - 中外对话
气候

围绕气候适应资金分配的热议

很清楚,人类必须适应气候变化,但在哪里、何时以及怎样适应仍然众说纷纭。谭•科普赛对现有的(也是正在热议的)脆弱国家的适应资金计划进行了报道。
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气候正在变化,人类必须随之改变。人们不得不适应洪水、干旱、疾病、更加激烈的天气事件和被打断的水和食品供应。但一些面临这些威胁的人并没有足够的反应能力,于是帮助脆弱国家适应气候变化的国际资金就变得格外重要。但谁能得到这些资金、如何得到这些资金早已成为激烈争论的问题。这个争论的核心就是围绕适应的状况的各种不同意见。资金是应该被看成援助,还是对过去错误的补偿?更乏味的问题是,气候适应真的能够奏效吗,还是会成为一些问题的牺牲品?正是这些问题阻碍了发展援助和力图减少温室气体排放的国际努力的效用发挥。

在去年的哥本哈根全球气候变化谈判上,与会方达成协议,从2010年到2012年,发达国家将为发展中国家提供300亿美元(2010亿人民币)的新资金,而且这笔钱将分为两个部分,一部分用来帮助人们适应气候变化,一部分用于减缓气候变化的影响。另外,从2012年到2020年,还将从公众和私有来源再募集1000亿美元(6660亿人民币),最容易受害的国家将优先获得适应基金的资助。

但是,事实证明这些承诺落实起来很困难。一开始,发展中国家就对这些资金是否会像承诺的那样是“新的额外的”表示关切,还担心这些钱会被同时当作适应基金和发展援助。今年11月,将由联合国秘书长潘基文主持召开一次高层会议,为如何筹集新的资金提出建议。挪威首相延斯·斯托尔滕贝格兼任联合国在此问题上咨询小组的联合主席,他在10月份提出 “募集1000亿美元是挑战性的,但也是可行且可以实现的”,并且说发达国家的“碳定价”将是解决方案不可或缺的一部分。

另外一个巨大分歧出现在脆弱性的定义上。《哥本哈根协议》规定“适应资金将优先用于那些最容易受到影响的发展中国家,如最不发达国家、小岛屿发展中国家以及非洲国家”,但具体的审核标准还在争论之中。比如,巴基斯坦肆虐的洪水可能是因为气候变化才变得更加严重,因此也要求获得适应资金的援助。巴基斯坦并不符合上述定义,但对洪灾地区的援助资金面临巨大的缺口,该国正在争取扩大这个定义。

琳达·西格勒是伦敦国际环境法律和发展基金会 (FIELD)的一名律师。她指出这是一个“存在于发展中国家间的苦难而分裂的问题,大家都非常担心蛋糕有限,每个人都想分上一块。我认为这是不现实的,必须有某种优先权的设置。”

关于如何分配这笔钱的谈判在哥本哈根会议上也陷入僵局。世界银行等现有的多边实体似乎正好适合用来管理基金。一些捐助国也非常热衷于在双边的基础上直接提供资金。但许多发展中国家拒绝了这些构想,认为世界银行等机构在为发展中国家提供资金方面表现很差,部分原因在于这些机构都是由发达国家控制和支配的。而双边资助的方式也将导致不公平的结果,一些国家能够受惠,而其它的则被撇在一边。

这里的关键在于适应基金并不是援助。现有的进程是由发达国家提供拨款和贷款。但德国NGO组织“德国观察社”的气候变化适应专家斯文·哈默林指出,“发展中国家之所以能够获得适应基金,是因为发达国家造成的温室气体排放危害”。因此,发展中国家有一个道德基础,应该在资金的筹集和使用问题上拥有决定权。这笔适应资金并不是(发达国家的)施舍,而是偿还。

现有的联合国机制——“适应基金”或许可以成为走出这个僵局的解决方案的一部分。该基金使用一种被称为“直接获取”的方式,发展中国家可以指定一个国家机构来接受资源,该机构会负责对资金的使用进行监管和报告,这就在资金的如何使用上给了接受国更大的决定权。更实际的是,哈默林指出“单靠一个国际基金会是无法对数百个或者数千个项目作出决定的,它不了解当地情况,而国内机构则更适合对项目进行评估。”发展中国家还可以通过有资质的国际机构获得资金,其中也包括世界银行,如果各国选它的话。最终,适应基金提供的这个创新财政架构将会发挥作用,但几乎肯定的是它将和世界银行等传统多边机制以及双边融资这两种方式并行不悖。

适应基金的款项来源包括清洁发展机制2%的课税,以及各种直接捐助,从西班牙的4500万欧元(6300万美元)捐款到欧洲小学生的100欧元(140美元)。6月份公布的受援国家包括尼加拉瓜、巴基斯坦、塞内加尔和所罗门群岛,它们的适应项目分别是为了抵抗海平面上升、干旱、洪水以及减少由冰川湖决口带来的威胁。

所罗门群岛的项目充分说明了适应行动中的规划和工作量何等巨大。要提高该国基础设施在气候威胁面前的回复力,需要进行各种各样的工作,从建造新的防波堤以抵御日益升高的海面,到改进机场的设计,以更好地对付大风暴,并方便接下来的救灾工作。该国还急需资金来完成“社区脆弱性和适应性评估”,这涵盖了居民的重新安置和土地所有权等棘手问题。要让该国成功地进行适应,必须为那些被迫迁居的人提供土地和住房。因此,制定法律框架、强化治理架构来保证进程的顺利展开,防止争议发生,就成为所罗门群岛气候变化适应行动中一个至关重要的部分。

强大的当地制度和法律架构对捐助国来说同样重要。如果制度软弱,发生腐败的可能性就会升高。资助适应的努力就会存在被项目失败和资金滥用毁掉的危险。哈默林认为,捐助国的期望应该现实一些:“适应项目不会百分之百地成功,但这是一个显示发展中国家能力的机会,表明它们能够通过更加全面的责任来取得成功。”为了把失败的风险降到最低,他建议“扩大规模的速度不要太快,这很重要。发展项目的经验表明,要落实项目,就必须有些警惕、磨练和错误。适应必须小心翼翼地进行。”

现在要花时间来设置资金分配的架构和机制,并且就谁该优先获得资金达成一个公平的定义。这可能意味着并非所有的快速启动资金都要在2012年之前用掉。但是,树立可以学习的积极榜样,肯定要比盲目地在一个人为制订的期限前大量烧钱要更好。就像气候变化一样,适应行动也只会变得越来越重要。关键的是必须在这个可能长达几个世纪的进程开始时就把错误最小化。

 

作者简介:谭·科普塞,中外对话发展总管

 首页图片为遭遇气旋袭击过后的孟加拉国,图片来自英国广播公司世界服务