澳大利亚气候政策走向何方? - 中外对话
气候

澳大利亚气候政策走向何方?

气候变化立法的失败让世界上最干旱大陆的环境声誉受到重创。欧文•杰克逊在这里探讨了澳大利亚发展低碳经济的前景。
  • en
  • 中文

最近有一条新闻成为全世界媒体的头条,就是一家澳大利亚公司拿到了为中国发电厂提供价值600亿美元(4100亿人民币)煤炭的合同。考虑到澳大利亚议会否决政府排放交易提案的背景,这个交易让一些人不得不对该国应对气候变化的诚意产生质疑。局外人对澳大利亚气候政策的困惑一点都不奇怪,而且也有必要对目前该国应对气候变化的行动进行探讨。

澳大利亚大部分的煤炭出口对象都是经合组织(OECD)的发达国家,特别是日本和韩国,出口到中国的只有9%左右。但是都在探讨进行碳定价,势必给煤炭进口造成巨大冲击。就连印度也提出了向煤炭进口征税的政策,以扶植清洁能源发展。

但是,国际能源机构 (IEA)和其它组织发现澳大利亚的煤炭出口至少二十年来一直在增加,即使在全球都在采取采取减排行动的大环境里,这看起来似乎有些“不合时宜”。澳大利亚财政部对全球气候变化行动给该国经济的影响进行了建模研究,得出结论说“煤炭(和其它排放密集型贸易的相关产业)在全球贸易的份额和竞争力似乎稳中有升。与竞争国的对应行业相比,这些部门的排放密度或能源密度都要低一些。”

难道说澳大利亚就不用对其煤炭贸易带来的排放问题负责了吗?当然不是。但要履行这一责任,最实际的做法就是集中精力率先开发碳捕获和存储(CCS)技术,保证在国内资源部门实现减排政策的最佳实践。除了大规模的太阳能和地热等可再生技术之外,集中精力发展CCS能力可以提高国家的力量,也是对世界低排放技术研发、示范道路的一项贡献。

但是,撇下全球行动对澳大利亚煤炭出口的影响不谈,一个更重要的辩论在该国已经偃旗息鼓,关键的问题仍然悬而未决。澳大利亚还是不是亚洲资源的一部分?它是否应该加入全球走向清洁能源经济的行动?在一个大力减排的世界中,它如何保持自己的竞争力?

悉尼的智囊机构气候研究所最近的一项研究表明,中国正在提高其碳生产率和炭竞争力,同时努力避开气候变化的最坏影响,而且做得比澳大利亚、美国和其它发达国家都要好。这一分析的核心概念就是“低碳 竞争力”,即一个国家在进行温室气体减排的同时实现经济繁荣的能力。在一个碳紧缩的世界上,那些能够限制单位GDP碳污染的国家要比其它国家更具竞争力。

正如尼古拉斯·斯特恩在给报告写得序言中所说:“全球性的经济复苏将给那些走向低碳增长的国家带来一个大好机会。而那些未能抓住这一机遇的国家将毁掉其未来的竞争力和繁荣。”澳大利亚大量的经济建模研究将进一步证明这一观点,这些模型表明那些率先行动的国家将占据在未来清洁能源经济中的竞争优势。这些预测还表明,随着全球投资转向到低碳国家,那些推迟行动的国家的长期成本将会更高。

然而,“碳竞争力”对未来繁荣的重要性还没有进入许多澳大利亚决策者的考虑范围。过去一年,澳大利亚对于国家利益的定义一直在拓展。比如,现政府接受了前驻华大使郜若素教授的结论,即把全球温室气体浓度和当量稳定在450ppm 或者更低的水平符合澳大利亚的利益。这一结论的背后是澳大利亚认识到本国在发达国家中最易受到气候变化的影响,也推动了澳大利亚在哥本哈根会议前的国际谈判中发挥更加积极的作用

这一结论还促使澳大利亚在去年5月作出决定,把减排目标提升为到2020年在2000年的基础上“最多”减排25%。这个25%的数字是郜若素和气候研究所共同提出的,为的是努力让全球气温的升高不超过前工业化时期水平2摄氏度。

尽管取得了上述成就,就在去年哥本哈根会议甚嚣尘上的同时,澳大利亚联邦参议院第二次否决了政府提出的排放交易提案——碳污染减少机制 (CPRS)。这个提案还很不完备,但它朝向实现澳大利亚的国家利益迈出了坚实的一步。它可以在实现排放目标的同时,向经济释放可靠的价格信号,开启通向低碳竞争力的道路。

在那之后,政府又重新提出议案,并且成功地在下院获得通过。但是,议案在参院的命运将是被再次否决,因为政府在那里没有足够的人数让其通过。因此政府需要来自反对党——联合党和绿色独立参议员的支持,这两个方面都反对目前状态的议案。

CPRS议案的被否决体现了澳大利亚民主的分歧。澳大利亚是哥本哈根协议的强烈支持者,但一月份它向联合国递交批准的时候,政府在更高的减排目标之前加上了限制条款,表示在特定条件得到满足之前,它不会直接提高5%的减排目标,而这些所谓的条件中就包括中国承诺采取“可验证的”国内行动。就这样,澳大利亚错失了一个表现对协议作为全球行动基础的信心,推动其前进的大好机会。

独立 研究 表明,在其它国家行动以及政府为了超越5%目标而制定的先决条件的基础上,澳大利亚到2020年必须在2000年的基础上至少实现15%的减排澳大利亚国立大学克劳福德经济学院将要完成的研究表明,要实现这个更加令人信服(但仍远远不够)的目标,澳大利亚的减排规模必须和中国、印尼、日本和韩国所承诺的相当才行。

澳大利亚不愿意提出一个更为人接受的减排目标,部分原因在于联邦政府内的反对党——联合党及其对CPRS的抵制。前总理约翰·霍华德担任党首时期,联合党本来是倾向于支持在澳大利亚进行碳定价的,即使现在它仍然支持政府提出的减排目标。但在新的当首上台后,去年11月开始,联合党内出现了重大分裂,目前已经放弃了对排放交易和有效的碳定价的支持。

联合党最新的政策提议是在四年中拿出29亿美元(198亿人民币)用来实现到2020年之前每年减少1.4亿吨的二氧化碳。这要主要依靠在土壤碳封存上的投资,但这一技术还未经验证,并且也不符合京都议定书的原则。经济中的低成本减碳选择有很大一部分仍然尚未开发。就像气候研究所和其它团体指出的,反对党的方案同样无法保证特定的减排水平。总的来说,迄今的预计都表明联合党的政策会让澳大利亚的排放2020年增加10%左右。

那么,澳大利亚气候政策将走向何方?归根结底,澳大利亚的国际姿态和国内目标都依赖于一个可靠的碳价格。最近确定的到2020年20%的电力来自可再生能源的目标将锁定数十亿美元投资,创造成千上万个清洁能源工作机会。但是,仅靠这一个目标只能完成所需减排25%的总目标的十二分之一。这样一来,更加关键的从高碳到低碳的经济重构也将失败。如果没有CPRS,只有新的可再生能源目标,到2020年澳大利亚的全国排放比2000年增加20%。

由于澳大利亚是一个能源密集型经济,而且排放增长速度很快,因此无论实现什么减排目标,效用都将十分显著。但是,如果要把全球温度上升控制在2摄氏度以内, 只有实现25%的减排才是真正有意义的贡献。如果没有碳价格,要实现这一远大目标将非常困难而且代价更大。这也是澳大利亚政府不愿意提出实质目标的原因之 一。

澳大利亚政府面临的真正考验在于它是否有勇气进行一次石破天惊的“双解散”大选,只有这样才能让选民通过选举来做出决定,结束国会上下两院之间的僵持。然而要进行这样的选举,必须有两院的联席会议,而政府(如果国它能够获胜的话)才能有足够的议员来通过一个包括排放交易机制的立法。

本届政府任期将满,今年或明年初就要进行大选。如果要提前选举将需要选举人的勇气,但这可能是下一任期在国会推动含糊地通过可靠气候政策的唯一途径。这也是对政府气候变化解决方案和保证澳大利亚在全球减排努力中发挥相当作用的能力考验。

欧文·杰克逊,澳大利亚气候研究所副所长。

首页图片为澳大利亚纽卡斯尔附近的输煤机,由OZinOH