利益考量与科学认知影响中国气候变化决策 - 中外对话
气候

利益考量与科学认知影响中国气候变化决策

中国作为世界最大的发展中国家,其对气候变化所采取的任何决策均有可能引起外界的猜测。庄贵阳在文章内讨论了中国在气候决策方面的难处。
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全球气候在升温,国际社会对中国在国际气候变化谈判中的政策和立场的关注也在升温。发展中的中国已经成为国际气候论辩中的一个关键词。作为地缘政治博弈中的重要一极,中国对某些具体议题的态度或相关政策发生任何变化都会立即引起外界的猜测。

解读中国气候变化政策不是一件容易的事。中国作为世界最大的发展中国家,具有非常独特的现实国情,国外学者有一些分析和猜测,但难免受到分析立场和信息资料方面的限制。中国国内学者主要有两种情况:国际关系学者不熟悉气候变化领域,而跟踪研究气候变化问题的学者不熟练掌握国际关系分析工具。

目前对国家在国际环境谈判中立场的形成原因,国际学术界主要有两种分析模式。一种是“以利益为基础”的分析模式, 另一种是国际国内双层次博弈理论。由于气候变化问题的复杂性,影响一国气候变化立场的因素很多,所以应用任何单一模型来解释复杂多变的现实都会出现问题。对于中国气候变化立场“变”与“不变”的分析判断,应该是对两种模式分析结果的综合解释。

一、以“利益为基础”考量气候变化问题

一般而言,国家在国际关系博弈中总是通过各种方式寻求自身利益的最大化。“以利益为基础”的分析模式认为,生态脆弱性和减缓成本是决定国家在国际环境谈判中的立场和政策的两个关键因素。一个国家如果受到环境问题的影响越大,它就越愿意参与该问题的国际谈判;一个国家如果在解决该环境问题时付出的成本越高,它就越不愿意参加该问题的国际谈判。根据这一分析模型, 可以把各国在国际环境谈判中的表现分为推动者、拖后腿者、旁观者和中间者。

然而,气候变化作为全球性的公共问题,对各国来说不仅具有环境和经济含义,而且还具有国际关系和地缘政治等方面的考虑。对经济和环境的关注并不必然决定国家在国际环境谈判中的立场。由于发达国家与发展中国家在国际环境问题上的责任不同,这一模型比较适用于对同一类型的国家(尤其是发达国家)进行比较和角色定位。

对于中国等发展中国家来说,无论是对气候变化不利影响的脆弱性评估,还是对减排行动社会经济成本的判断都有能力方面的局限性。正是由于发展中国家学者不能给予谈判者(或政府决策者)强有力的研究支持,同时也缺乏谈判经验和能力,发展中国家倾向于采取被动防御的外交战略。也正是由于发展中国家在国际气候谈判中处于从属地位,国际制度构建中的选择性激励也是不可或缺的外部影响要素。这些选择性激励包括联合国气候变化框架公约和京都议定书下的国际转移支付(资金援助和技术转让义务)、国际碳市场(主要是清洁发展机制)、与其他问题的谈判挂钩(如气候变化与贸易)及国际形象等。

总而言之,气候变化问题对于每个国家来说,都面临现实利益与长远利益、国家利益与全球利益等多重的困境和两难的抉择。中国在气候谈判中的立场取决于决策者对上述各个要素的认知水平和对国家利益的综合判断。

二、从气候外交问题上升到科学发展的战略高度

在美国发展起来的双层次博弈理论强调政治决策者们处于国际谈判和国内政治力量的压力之间。只有将国际层次和国内层次结合起来分析,考察国际政治与国内政治的互动关系,才能更好地理解国家在国际谈判中的行为。双层次博弈理论可以很好地解释美国的气候变化决策模式,如克林顿政府面对国际气候谈判的压力签署了《京都议定书》,但布什政府却受国内利益集团的影响而宣布退出。但很多学者严肃地提醒, 虽然双层次博弈理论是一个有价值的分析工具,但它更适用于美国的政治制度,滥用这些理论将导致错误的认识。

一般而言,国内气候变化决策需要考虑以下两类利益集团的作用和互动关系:一是参与决策的不同政府部门之间的协调,二是社会利益集团对政府的游说。中国的国内气候变化决策模式与美国有很大不同。中国气候政策的主要决策者是跨十几个部门的国家气候变化对策协调小组。中国气候变化谈判代表团由国家发展和改革委员会和外交部牵头,代表团成员主要来自国家气候变化协调小组的成员单位,同时吸收了部分学术机构的学者直接参与,但NGO、地方政府、企业等社会集团的参与还相对有限。虽然中国领导人高度重视气候变化问题,但是气候变化问题还没有成为政策优先领域,各部门之间的利益具有一致性,同时中国是自上而下的集体决策模式,因此国内决策很少出现原则性的分歧。中国的这种决策模式使中国把气候变化作为外交问题,气候变化谈判代表拥有更大的决策权力。

在政府间气候变化专门委员会(IPCC)于1990年、1995年和2001年推出第一、二、三次《气候变化评估报告》时,中国社会科学家(主要是能源经济专家和经济学家)的介入十分有限,仅有极少数学者以个人名义参加,几乎谈不上发挥什么影响力。正是由于包括中国在内的发展中国家学者在减缓气候变化经济影响评估方面的研究相对滞后,不能为谈判代表给予强有力的技术支持,因而国家在气候谈判中倾向于采取被动防御性的谈判战略。例如,虽然中国学者和官员经常提到全球气候变化导致极端天气事件发生的频率增加和强度增大,中国受气候灾害的损失在增大,但对于大气危险的温室气体浓度水平是多少没有一个明确的说法(欧盟认为这个危险浓度水平是全球温升2℃),原因在于这方面的研究比较有限,缺乏全面系统的评估。

在《京都议定书》生效之前,中国把气候变化看作是一个外交政策问题。2001年IPCC推出第三次评估报告发表以后,中国政府高度重视IPCC评估报告的作用,中国学者开始全面介入和深入参与第四次评估报告的编写。虽然在科学研究等各方面与欧美发达国家尚存差距,但对气候变化问题的认识已不仅仅局限于外交问题。随着2001年后中国经济的高速发展,资源环境问题日益突出,“十一五”规划和十七大报告都把节能减排就控制温室气体排放上升到战略高度。虽然在国内层面上节能减排是优先领域,但通过节能减排可以实现国内发展目标和全球气候保护目标的统一。

 

庄贵阳,中国社会科学院城市发展与环境研究中心副研究员、博士,2007年出版专著《低碳经济-气候变化背景下中国的发展之路》