气候

中美气候合作中的加州角色

加州如何在中美两国的气候外交上发挥作用?
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<p>2023年秋季,加州州长纽森会见了中国国家主席习近平。图片来源:<a href="https://www.flickr.com/photos/194934606@N03/53284801650/in/album-72177720312190474/">Office of the Governor of California</a> / <a href="https://creativecommons.org/licenses/by-nc-nd/2.0/">CC BY-NC-ND</a></p>

2023年秋季,加州州长纽森会见了中国国家主席习近平。图片来源:Office of the Governor of California / CC BY-NC-ND

最近,中美两国气候外交互动频繁,大多跟加州有关。2023年10月,加州州长访华,并受到高规格接待。继续保持和深化双边地方性气候合作,这对中美关系和全球气候治理而言,都是好消息,值得珍惜和继续推动。11 月初,中国气候特使解振华访问加州,与美国气候总统气候特使约翰·克里会谈,推动两国发表《关于加强合作应对气候危机的阳光之乡声明》,中国还发布了甲烷减排行动计划

美国国家气候政策摇摆不定,然而无论联邦气候政策如何变化,加州长期在积极应对气候变化上走在美国和国际前沿。尽管中美关系遭遇困难,但加州始终坚持积极的对华气候合作,起到粘合双边关系的作用。加州是如何做到这一切的?

加州应对气候变化的突出表现,我们总结为以下几个方面。

领先的环境法案

加州政府早在多年前就积极为加州的气候政策与行动立法,2006年就通过了控制温室气体排放的《全球气候变暖解决方案法案》(简称AB32法案),该法案要求加州2020年的温室气体排放量降至1990年的水平。

这是世界上首个专为应对气候变化而确立的全面监管和市场机制方案,也是加州历史的分水岭。

AB32的出台曾经在加州内部面临很强烈的反对和抵抗,很多保守势力要求减少监管以促进经济增长。即便如此,加州仍在2016年提前4年完成了AB32中设定的2020年减排目标,并在经济增长26%的前提下实现减排13%,成绩令人振奋。

2016年9月30日,加州通过了《全球变暖解决方案法案》——SB32法案(全称是加州全球暖化解决方案法 2016:排放限制,California Global Warming Solutions Act of 2016: emissions limit)。它提出,到2030年将加州的温室气体排放在1990年的基础上减少40%,并到2050年实现加州温室气体排放量在1990年基础上减少80%以上。

2017年7月,加州州长杰瑞·布朗更是签署了AB32 和SB32 的后续版本——AB398法案,将加州致力于减排的碳交易计划延长至2030年。

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2017年,加州州长布朗正展示“限额和交易”排放交易系统法案,它延长了加州标志性气候变化政策。图片来源:Eric Risberg / Alamy

值得一提的是,2006年签署AB32法案时,该法案只获得一名共和党议员的支持,而2017年AB398法案签署时,则获得了9名共和党议员的支持。这些法案,为加州应对气候变化提供了法律支撑。

有效的行政命令

在法案之外,加州政府常用的应对气候变化方式,就是使用政府行政命令,这增强了加州应对气候变化政策与行动的信度和效度。尤其是最近十多年间在建筑和交通领域表现突出。

政府建筑碳中和(2012 年):时任州长布朗为应对气候变化签署了B-18-12号行政命令,提出到2025年加州政府所有的建筑的面积中,要有相当于 2012 年50% 面积的建筑,能实现碳中和;加州政府还建议,在1万平方英尺的州政府办公建筑物中实施清洁能源改造,安装太阳能光伏、太阳能发热或风力发电设施。

商业和住宅碳中和(2018 年):加州政府要求将新建住宅建筑的太阳能要求纳入到2020年1月1日生效实施的标准之下,在2030年之前所有新建非住宅建筑实现净零能耗。

交通碳中和(2018 年):布朗州长签署的B-16-12号行政命令,要求到2025年实现加州拥有150万辆零排放汽车;到2030年实现500万辆零排放汽车的目标,为此,他们需建设200个氢燃料站和25万个电动汽车充电桩。

全加州的碳中和:推出B-55-18号行政命令,明确实现2045年加州碳中和目标。

“加州标准”

不只是行政命令层面,要应对气候变化,标准设立格外重要。加州在设立减排标准方面,也是走在美国前列。

这当中最突出的例子,是车辆温室气体排放标准。加州不仅提出得早,而且经过不断修正和更新,也成了美国其他州参考的标准。

2009年4月,加州政府通过全美首个低碳燃料标准,从2011年开始实施。该标准的目标是到2020年将加州交通燃料库的碳强度降低10%,并提供更多的低碳和可再生替代品。到2030年加州交通燃料库的碳强度实现20%的减排。

2012 年,时任加州州长布朗又提出了雄心勃勃的目标:到2025年加州拥有1500万台零排放的机动车,到2030年前将汽车和卡车的石油使用量减少50%。上述的两个目标,都在2023年 4月宣告完成

2014 年,加州把零排放汽车(ZEV)目标设定为为:改善城市空气质量,在2050年前持续降低温室气体排放,支持零排放汽车尽快跨过产业发展的导入期 (2025年前),推动ZEV的技术研发和产业化。

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照片摄于2014年,这是加利福尼亚州的特哈查比山口风电场——美国首个大型风电场开发区。图片来源:Alamy

2018年9月,空气资源委员会批准了一项修正案,致力于维持加州2030年温室气体减排目标,旨在降低燃料从提炼到燃烧过程中的碳强度。新法案设定的目标是:加州的电力生产将更多使用风能、太阳能等清洁能源,到2030年实现60%的电力生产来自清洁能源,到2045年实现加州100%清洁能源供电。

目前,加州的标准正在美国推广开来,甚至正在影响美国联邦政府。2023年3月,在加州的率领下,马萨诸塞州、新泽西州、纽约州、俄勒冈州、华盛顿州和马里兰州都已承诺在2035年之后停止销售新的汽油动力汽车。

此外,加州州长、美国司法部长和空气资源委员会主席,甚至在2019年8月通过诉讼的方式,阻止了特朗普政府的清洁电厂计划,因为加州的电厂排放标准显著高于特朗普政府的标准,而那是加州第55次起诉政府。

善于整合“多元化力量”

除了政府主导的政策、法案,加州政府也善于利用市场、跨地域的政府联盟以及非政府组织的力量来应对气候变化。

首先是碳交易市场的力量。这是加州气候政策与行动的关键举措,主要包括两个组成部分:一个是对碳排放的总量控制,另一个是可交易的配额,又被称为“总量控制和交易”。加州碳交易系统覆盖330个实体,占加州温室气体排放的74%,包括电力、建材、有色金属、石化和交通等行业。加州碳交易系统为环境保护和各排放源灵活设置自己的减排路径提供重要支持,并不断更新。

根据《2022年全球碳市场进展报告》加州对其碳市场进行了调整,包括引入价格绝对上限并在此之下设定了两个价格控制储备层级、减少抵消信用的使用,以及在2030年之前更大幅度地降低配额总量。这既帮助加州减排,也帮加州实现政府的额外收入,光是2021年就增加了39.92 亿美元 。

从组织的角度,加州政府参与并组织了跨党派和地区的组织。2017 年,在特朗普政府宣布退出《巴黎协定》后,加州州长杰瑞·布朗与纽约州州长安德鲁·库默(Andrew Cuomo)与华盛顿州州长杰伊·英斯利(Jay Inslee)决定成立一个跨党派团体,即“美国气候联盟”,在州一级层面应对气候变化问题。

同一年,布朗还与纽约前任市长迈克尔·布隆伯格合作推出了《美国关于气候变化的承诺》,旨在汇编和量化美国各州、城市和企业为减少温室气体排放而采取的行动,其目的与《巴黎协定》的目标一致。2018年秋,当特朗普在气候问题上大踏步倒退之时,加州召集世界各地的领导人召开由美国的一个州政府举办的全球气候峰会,与特朗普当局针锋相对。

此外,加州还积极与多元化的组织协作。这其中包括了大量科研机构和智库,例如斯坦福大学气候与能源政策计划中心,以及加州大学伯克利分校法律、能源与环境中心——它们为加州应对气候变化的科学认知、应对之策以及影响和后果提供持续的智力支持;加州政府的合作触手也伸到了也包硅谷的高科技企业,Facebook、谷歌和微软等大公司,都旗帜鲜明地支持积极应对气候变化的立场和举措。

允许非盈利机构和公众的监督,也给加州气候政策提供了更多的视角。尽管加州政府已经有大量相较于美国其他地方较为积极的环境政策,但依然会被社会组织监督和批评——例如,环保选民联盟的首席执行官玛丽·克利斯曼曾在 2020 年批评指出,加州2019年的气候政策与行动远不足以达到预期效果,全州整体表现只能得C(71分),州长表现可得B,而立法方面更是存在很多不足之处。

加州带来的启发

空气资源委员会主席玛丽·尼古拉斯(Mary Nichols)曾指出,在应对气候变化的问题上,不要让“政治可行性限制我们的想象力”。实际上,尽管目前中美关系遭遇一些困难,我们始终要看到气候问题所发挥的纽带作用如此明显。

2017年,在特朗普政府采取行动扭转美国气候政策之际,加州州长布朗前往中国并在记者招待会上指出,“(气候变化问题上)加州正在领头,中国正在领头。我没有去华盛顿,而是来了北京。”2023年10月,纽森办公室表示:州长此次中国之行传达的信息非常简单:世界的命运取决于加州和中国的气候行动。

尽管纽森并不是政府的外交政策特使,但他的团队却深入参与政府的外交政策事务。他的高级气候助手劳伦·桑切斯(Lauren Sanchez)是拜登总统气候特使约翰·克里的高级顾问,也是巴黎联合国气候谈判期间的国务院谈判代表。

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2023年秋,北京举行的长城气候对话会。加州州长纽森与中国生态环境部部长黄润秋,以及省级领导人聚集在一起呼吁中美两国加强合作以共同应对气候变化。 图片来源:Office of the Governor of California / CC BY-NC-ND

中国和加州双边的气候合作具有超越性的意义和价值,加州的坚持与所取得的成就,也带来了不少启发:

首先,经济发展和减排脱碳可以并行不悖,鱼和熊掌可以兼得,加州用事实证明了这点。在中国亟需发展经济的情况下,仍要坚持低碳立场,警惕高碳项目的上马。

其次,提升对于气候变化的认知。加州之所以走在应对气候变化的前沿,与加州决策层(尤其是议会、参议院和州长)对气候变化的认知密不可分。他们相信全球气候变暖正在发生,相信这是由人类燃烧化石燃料排放温室气体所导致,相信气候变暖带来的影响是灾难性的,也相信通过自己的努力可以让这一进程发生变化。这是加州持续积极应对气候变化的认识基础,也是它之所以成为全美应对气候变化的先进代表的重要原因。

最后,加州之所以能够坚持气候行动,尤其是在特朗普执政以来继续“偏行己路”,并屡次在相关议题上与特朗普本人及其相关联邦机构公开对峙,即反映了美国作为一个联邦制国家,各州拥有的自由权限之大——它让加州可以在很大程度上不受联邦立场和态度的影响,甚至勇于和联邦唱对台戏,坚持做自己所看重的事情;也反映了加州上下各层级在应对气候问题上的坚定立场与态度。

中国与加州合作的潜在领域

如果中美不共同努力,世界就无法有效应对气候危机。根据世界银行的统计,中美两国近年来年均碳排放总量之和约占世界总量的46%。而加州的排放量长期占据美国排放总量的前三甲。加州和中国双向贸易额达1660亿美元,中国是加州最大的贸易伙伴。纽森此行延续了自前州长布朗和施瓦辛格以来长达15年以上的合作传统,对双方和中美双边气候合作产生积极影响。

中国国家主席习近平在会见纽森州长时指出:“发展好中美关系,需要汇聚各方力量。中美关系基础在民间,希望在人民,未来在青年,活力在地方。”因此,继续深化落实2018年中国生态环境部与清华大学等部门及院校与加州政府及美国多所机构所签订的协议与声明的内容,尤其是有2023年11月签署的《关于加强合作应对气候危机的阳光之乡声明》,将会对未来中国各层次与加州乃至联邦各层次的气候合作提供新的机会。

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2023年10月,重庆市的长安汽车分销中心,排列整齐的电动汽车。今年一季度,中国的电动汽车出口量同比增长122%。图片来源:Alamy

本次纽森州长此行的重点放在电动汽车、高铁和海上风能等减排领域,而电动汽车是双方未来合作的重点。据彭博社预测,中国目前是全球最大的电动汽车市场,而加州则是美国最大的电动汽车市场。2018年两地电动车销量占全球电动汽车总销量的一半以上。双方的目标是在短时间内大幅增加电动汽车的保有量:加州计划在2030年使零排放汽车保有量达到500万辆;中国则希望在2025年前实现700万辆电动汽车的销售目标。

另外一个潜在的合作领域是碳市场。加州在碳市场方面颇有经验和成就,而中国有碳市场的深化改善的需求。中国与加州两个市场都致力于投资可再生能源和清洁能源,而在这个领域寻找新的合作空间,可以帮助两国有力抵御各种形式的理论和实践脱钩风险。