治霾新政下的汾渭平原 - 中外对话
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治霾新政下的汾渭平原

大刀阔斧的中国雾霾治理进入精细化管理的新阶段,冯灏撰文分析其中的变与不变。
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河北省邯郸市。图片来源:Alamy
河北省邯郸市。图片来源:Alamy

从事橡胶行业二十余年的赵成(化名)一段时间以来的日常就是给机器拆封条、贴封条,“就是因为搞环保,我们开工都是断断续续的,为了留住客户,去年冬天只能把订单委托给江苏南京、无锡那些没有停工的同行做”,赵成说。

赵成今年54岁,是中国中部省份陕西省一家小型橡胶厂的老板。由于行业污染严重,近年来他的生活深受各项环保指令的影响。不仅在陕西,在河北山西,地方政府的一些强硬到“不近人情”的措施把治霾工作推上了舆论风口。

随着中国顺利完成第一阶段治霾目标,强有力的污染治理力度、频密的中央地方政策、严格的执法督查力量都被置于舆论的显微镜下重新审视,而政府也在探索大气治理的“精细化”策略。

队尾的汾渭平原

在中国的治霾版图上,汾渭平原是下一个重要战场。

它包括黄河流域汾河平原、渭河平原的11个地级市:陕西5个城市,山西4个城市以及河南的两个城市,2018年才被纳入国家大气重点治理区域。生态环境部大气环境司司长刘炳江介绍,与其他区域相比,汾渭平原的大气污染防治工作要滞后5-6年。2018年,汾渭平原的PM2.5平均浓度为58微克/立方米,虽然比2015年下降了4.9%,但相较于其他两个治霾战场——京津冀和长三角——两位数的降幅而言,仍然逊色不少。在生态环境部公布的2018年1-12月全国169个重点城市空气质量排名中,汾渭平原有六个城市排在末尾的后20位。


图片来源:Alamy

亚洲清洁空气中心中国区总监付璐表示,以临汾为例,政府官员曾屡次因明显治污不力甚至数据造假、违规操作而被生态环境部约谈,“整体而言,汾渭平原不论是改善的结果,还是努力的程度都远远比不上其他地区”。

但对于“努力程度不够”,赵成并不能同意。据他介绍,中央的巡视组2019年夏天就来查,跟了村级干部一大批,所有的设备、厂房都被贴好封条,绝对不能开工,“现在橡胶、水泥的价格涨了三倍多,都是因为生产企业被停工,我们只能找别的生计,等等看有没有环保放松的可能”。

从整个区域来看,汾渭平原的大气治理突破也存在客观的困难。与西安类似,汾渭平原的其他地区有很多氧化铝、焦化、钢铁、煤化工等重化工企业,产业结构偏重,这些企业规模小、装备水平低,其中的多数都达不到稳定达标排放。而这些污染水平很高的各类企业,难以在一夜之间全部转型。

能源基金会首席执行官兼中国区总裁邹骥说,此前几年的环保政策可以用“不惜工本”来形容,虽然在短期内使得空气质量有了巨大的改善,但运动式的、疾风暴雨的行政手段也意味着巨大的代价,“而在治霾的下一站,中国要实现高质量的发展,疾风暴雨式的行政手段就很难达到,或者说,代价太高了。”

治霾手段再思考

正是因为此前围绕治霾手段的种种争议,环境主管部门在2019年多次表态禁止治霾“一刀切”。

生态环境部新闻发言人刘友宾,“‘一刀切’既损害党和政府的形象和公信力…也损害合法合规企业正当权益,危害生态环保工作的正常开展”,并强调2019-2020年要充分考虑秋冬治霾工作的延续、公平和可达。

对比2018年秋冬治霾方案,2019年的攻坚方案完全没有提及强制性、大范围停工停产等传统治理手段,相反,包括汾渭平原在内的三大战场都选择了差异化的重污染天气应急措施。

具体而言,将钢铁、焦化、氧化铝等15个重点行业的企业按照生产工艺、污染治理水平、排放强度等严格细分评级,确定A、B、C级,实行动态管理。达到A级的企业(全国领先水平)重污染天气期间可不采取减排措施,B级企业(省内领先水平)适当少采取减排措施。同时,对于生产效率高的企业另有豁免。

另一项重要的治霾措施–能源结构调整–也被重新设计。作为中国的煤炭主产区,汾渭平原煤炭消费集中,在能源消费中占比近九成,远高于全国60%的平均水平,能源转型难度较大。

据赵成介绍,为了治理散煤污染,村里的养鸡场、养猪场、醋厂,甚至晒稻谷的机器只要烧煤,都全部被关停。

但全国范围内因“煤改气”导致的气荒也引发了民意的反复,2019治霾方案软化了“煤改气”的要求,在基础设施和安全保障不到位的情况下,不强制新增“煤改气”户数。

而“宜煤则煤”也被新的治霾政策重新提起。这一提法始于2018年。不同于2017年“散烧煤供暖全部销号”、推进“禁煤区”建设等强硬提法,2018年起,在北方地区清洁取暖试点城市申报中允许“清洁煤”作为清洁取暖的一部分加以考虑。

不久前的国家能源委员会会议上,中国国务院总理李克强再次提出,供暖要“宜电则电、宜气则气、宜煤则煤”,有声音认为这表明中国在供暖问题上越发务实,政策导向上已不再坚持冬季取暖的去煤化。

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河南省安阳市,市民在雾霾之中开电动车。图片来源:Alamy

新手段面临新挑战

这些更灵活的治霾手段被舆论广泛解读为治霾“弱化”。中国社会科学院工业经济研究所副研究员朱彤认为,所谓能源结构调整精细化就是倒退回去烧煤,是退步而非进步。

对此,生态环境部环境规划院散煤治理研究课题负责人金玲解释说,对“宜煤则煤”不应该误解,这里的煤并不是污染严重过的散烧煤,而是集中利用的燃煤,它在热源侧达到国家认可的排放标准,在用户侧则通过集中热力管网取暖。

但由于清洁煤的界定、排放、产运等标准目前仍不明确,再加上农村地区监管难度大,专家认为宁可改气、改电慢一些,也不宜继续用煤作为过渡。中国煤炭加工利用协会散煤治理分会副会长阮立军表示,说清洁煤“干净”是有前提条件的,配什么样的炉型、采用何种燃烧方式、参照哪些排放标准,甚至物流运输、监管渠道等各个环节,都需要一套科学的依据。

无论何种供暖能源转型,目前均是以国家补贴来推动的。西安节能协会会长谢宏皓表示,地方政府层面现在主要的担心是随着清洁取暖补贴的逐步退坡,返煤的压力会增加。目前,陕西省在2019年共享受12.8亿元的清洁取暖试点资金。汾渭平原的山西和河南也在中央财政的支持范围内。

对企业的“分级”管理也在现实执行中面临挑战。

业内人士称,很多大型企业都在申请A类,但由于申请流程不够明确,企业普遍反映,虽然自己达到了A类要求的排放强度,但是申请不到“停限产豁免”的资格。

此外,更让企业无所适从的是政策风向。上述业内人士表示,对于企业而言,稳定的预期至关重要,环保设施要增加一笔不小的投资,而如果增加了投资依然不能保障工期、常态化运行,就很打击企业先期投资的动力。

赵成则表示,自己的厂房不会考虑增加上环保设备,“对我们这样的小企业,一年产值不过几十万,上百万的环保设施是完全用不到的”。

邹骥认为,现在的当务之急是让企业定下心来,不要不时被所谓环保放松、“宜煤则煤”等波动的政策信号所影响。政府要有一个相对长远的,5-10年的政策框架,给企业明确的方向和预期,即环保政策一定会越来越严。在此基础上,容许地方政府和重工业企业有改造、调整和退出的时间。

“在末端治理的手段之外,更要立足能源结构、产业结构、交通结构和用地结构的调整”,邹骥说。