“雾都”治理童话:奢侈的烦恼 - 中外对话
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“雾都”治理童话:奢侈的烦恼

成功摘掉“雾都”帽子的伦敦,是许多中国人心目中治理空气知耻而后勇的典型。但六十年后,伦敦的空气难达标屡遭欧盟警告,这似乎也昭示着空气治理从来不是一劳永逸的事情,也提醒着中国治理之路的漫长。
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在泰晤士河南岸,形同“玻璃蛋”的市政厅里,伦敦市议员戴伦·约翰逊戴着他标志性的绿领带,在一间色调和外面天空一样灰蒙蒙的大会议室里,接待了一群特殊的中国来客。

戴伦·约翰逊是英格兰和威尔士绿党成员,对面的中国客人则是几位粉丝量数十万的微博达人,他们大多来自北京,对北京糟糕的空气质量忍无可忍,期待着上一堂空气治理课。

以死亡四千人的1952年大烟雾事件为起点,历经六十年治理,伦敦看似成功摘掉了“雾都”帽子,成为许多中国人心目中知耻而后勇的典型。

然而,就像不能追问王子和公主在一起之后的故事一样,伦敦童话的结局有点出人意料。在欧盟标准下,伦敦现在仍是整个欧洲空气最糟糕的首都。

3月中旬,伦敦也遭遇了一场“严重的空气污染”。那几天伦敦的PM2.5值是40多,尽管只是北京PM2.5值的零头,但相较世卫组织(WHO)推荐的健康标准和欧盟标准而言,已经是数倍之巨了。

在英国环境食品和农村事务部(英文简称DEFRA),一栋挂着不起眼小招牌的五层白色老楼里,当负责空气质量的官员艾米莉·康诺利提及伦敦的PM2.5年均值已经达到20,“对于我们而言很严重”时,在场的中国客人以为听错了,再三向现场翻译确认。

英国人的“矫情”刺激了中国访客。在确认了伦敦的年平均值几乎比北京空气最好时都低时,中国客人们不禁感叹,“没有呼吸过PM500的人生是不完整的。”(注:PM2.5原指细颗粒物的直径≤2.5微米,这里是个玩笑,指细颗粒物浓度超过500。)

重回1952年起点?

英国人显然不是刻意“矫情”。

来自DEFRA的权威数字显示,英国空气中存在的有害颗粒物,已经导致英国每年有2.9万人早亡于相关疾病,相当于全英国人口平均减少寿命6个月。

伦敦国王学院教授弗兰克·凯利,是空气污染健康影响研究的领军人物,他的结论更让人忧心,即便英国空气质量控制在欧盟的标准上,PM2.5值在25左右,仍“将会导致更多的人发展为慢性疾病,比如心脏疾病和慢性阻塞性肺疾病,还会导致更多的不良分娩等结果”。

伦敦的外在压力也正与日俱增,2012年伦敦奥运会前,国际奥委会就曾警告说,如果空气质量不达标,奥运会25%(约7亿英镑)的预期电视转播收入就要被收回。且欧盟一直有规定,其成员国空气不达标的天数不能超过35天,否则就要支付高达3亿英镑的罚款。

伦敦市政府公共关系负责人马克·戴莫瑞对南方周末记者称,即便再困难,伦敦也一直在采取行动,避免因为空气质量不达标而被罚款。

早在2008年前任市长执政时,伦敦就建立了980平方公里的低排放区,向污染严重的公交车、重型卡车、柴油车等收取高额排污费甚至罚款。如今从皮卡迪利广场、牛津街或文艺气息浓厚的考文特花园的某个出口出来时,很容易看到街边那个蓝色牌子上的“低排放区”(LEZ)字样。马克·戴莫瑞介绍说,现任市长正计划在市中心进一步建立超低排放区。

一些奇思妙想的治理手段也被引入,比如“污染胶水”。从2012年年初开始,这种像胶水的粉尘抑制剂被喷洒到伦敦空气质量较差的15条街上,用来吸附PM10,以避免它们进入空气。粘到PM10后的“胶水”,最后会被冲进下水道或被往来车辆带走。研究显示,这种污染胶水能降低10%到14%的颗粒物,但国王学院的最新报告中对污染胶水的能效提出了质疑。

喷洒“胶水”的特殊车辆每天午夜到凌晨6时工作,大部分伦敦市民无缘得见。

可是,被现任市长盛赞的利器,目前正接受着欧盟的调查。这种胶水的缺点和优点一样显著——作为临时措施,一旦停止使用,空气质量又会变差。如果欧盟认为喷洒路面是“作弊”行为,巨额罚款可能仍无法逃脱。

结构性的烦恼,让伦敦头疼,比如“过去几十年道路交通的快速增长,把看得见的污染变成了看不见的污染。空气污染对健康的不利影响的增长速度远超污染下降的速度,从这个意义上说,我们又回到了1952年伦敦大烟雾事件那个自以为早已摆脱的起点。”被DEFRA官员罗伯特称为“不会同意伦敦没有空气污染的”西蒙·伯其特在接受南方周末采访时说。

西蒙·伯其特是英国民间空气运动的领军人物,他创办的伦敦清洁空气组织,在过去几年内不断给政府施压,游说欧盟提高空气质量标准。

早在2001年,欧盟委员会就通过了《国家空气污染排放限值指令》,要求成员国2010年达标。实际上,从英国到德国等12个欧盟国家,均没能按时达标。

2013年初,欧盟向英国发出警告。面对几乎注定的延迟,英国却成为唯一没有申请宽免期限的成员国。DEFRA的发言人解释是,“英国不可能在2015年底前达到欧盟规定的标准”,因此申请宽限也无济于事。

环保网站中外对话伦敦办公室编辑汤姆·莱维特担心,即便延期,英国也很难在未来完成达标任务,“只不过是伦敦空气污染治理失败的故事继续下去而已。”

打折的法案,抵制的力量

很难想象,“拖延症”是英国自1952年伦敦大烟雾事件后,一直延续至今的“基因”。

1952年大惨剧发生后,英国政府最初的反应是推卸责任,否认治污立法的必要性。

当时,伦敦城乡委员会(英文简称LCC)的一份报告已经清楚地指明了空气污染骇人听闻的危害。但当时的住房和地方政府部部长哈罗德·麦克米伦(后来成了英国首相)仍“不认为有进一步立法的需要”。

他建议先形成一个事件调查委员会,并声称政府不可能解决所有的问题。当时的卫生部长伊恩·麦克劳德对此很无奈,自嘲“人们会认为伦敦的雾是我成了部长之后才有的”。

最终,迫于议员和伦敦城乡委员会的压力,英国政府做出了让步,一个由休·比佛爵士任主席的调查委员会随后成立。

时隔六十年,DEFRA空气质量负责人罗伯特·沃恩分析说,法案延迟最可能的原因是长达几年的争议和讨论。

“围绕着政府该如何回应污染、政府是否应该限制或控制人们使用何种燃料的争论一直持续到1955年,那时候比佛委员会的空气污染报告终于发表了,空气立法才有了可能。”

比佛报告找到了伦敦大烟雾的罪魁,即家庭燃煤,它制造了两倍于工业的烟,燃烧效率却很低下。这份报告建议政府必须保证充足的无烟型燃料供应,公众则需要在持续雾天时只用无烟燃料,气象部门也必须在持续雾天可能发生前及时预警。

不过,即便比佛报告查明了惨剧真凶,并提出了可操作的建议,但面临着其它的二战遗留下的棘手问题,当时的英国政府仍迟迟不愿行动。一些议员决定通过私人法案投票的方式,绕开不作为的政府,引入清洁空气立法。其中的代表就是杰拉尔德·纳巴罗议员。

最终,“政府主导的清洁空气法案的治污力度比杰拉尔德议员的要弱”。但这个打了折扣的《清洁空气法案》(Clean Air Act),还是在1956年奠定了英国空气治理运动的基石。

同样不为人知的是,如今作为一项被广泛接受的空气管理办法的空气质量标准设定,也曾在英国受到抵制。

当时的伦敦议会是欧盟推行的空气质量标准的拥趸,认为应该吸取大烟雾事件的教训,主动设定标准,先行预防,而不是对污染被动的响应。

但英国皇家环境污染委员并不认同,“我们欢迎改进空气质量的意图,但我们认为强加严格的法定限制既不明智也不现实。我们相信这样的限制措施在实践中无法执行,会挑战法律的严肃性。”

最终,争议以1995年的环境法案要求政府设定全国性的空气质量标准和目标告终。

“不愿改变的局面依旧存在”

英国的燃煤时代江河日下,泰晤士河边的发电厂各自变身,有的变成了当代艺术馆,有的改建成了高档住宅小区。

如今,让现代人每天清理烟囱、捡回没有燃烧充分的煤块以便再次利用,是件不可想象的事情。而在几十年前,作为对1952年惨剧的回应,政府出台法律逐步淘汰燃煤时,还是受到了伦敦市民大面积的抵制。一些中上阶层人士坚持认为壁炉是“英国传统生活方式的象征”。

为了根治烟雾,英国政府实行了严格的“无烟区”和“禁烟区”政策。在重典强治的同时,也开始给家庭燃料转型提供资金补助,体现了伦敦空气治理刚柔并济的一面。

“很难想象,50年前的许多伦敦人居然意识不到不烧煤是多么正确的政策。这和今天很相似。”2002年12月,在伦敦大烟雾事件50周年的纪念活动上,前伦敦市长肯·利文斯通称,不愿改变的局面在今天依然存在。

当伦敦需要对抗由机动车排放造成的新型污染时,2008年低排放区的设立就曾遭到汽车工业协会等部门的强烈反对。反对者的理由是,低排放区以收费和罚款为核心的政策,严重打击了污染严重的大卡车、工程车的利益。

在伦敦东区Old Street附近的一间咖啡馆里,汤姆·莱维特回想起现任市长竞选曾许下的空气治理承诺,觉得很多没有实现。

“伦敦之所以没有实行更严格的低排放区限制,淘汰高污染的车辆,部分因为‘白色面包车男’的不情愿。” 汤姆·莱维特说。

在英国的语境中,“白色面包车男”特指开着一部小型商用面包车工作的人,他可以是管道工、锁匠或是专业货车司机。设置低排放区而导致的罚款显然冲击着他们的切身利益。

所幸政府并不是唱着独角戏。环境保护机构、议会和市政府一边调动政治和商业资源治理空气,一边不厌其烦地向民众灌输“空气污染,人人有责”的观念。

如今,少开车、搭地铁、选择更高效清洁的车辆,对住宅做节能改造,这些措施存在于政府的宣传口号、学校教育和伦敦市民日常生活的每个方面。

如今,当伦敦仍因空气污染饱受批评,英国政府又在面对着第二次艰难的选择,伦敦的民众亦一样面临选择,就像1952年的伦敦大烟雾时的情形一样。

 空气数据在此,取用自便

对DEFRA的公务员而言,仅仅在办公室里应付空气污染远远不够。

由于欧盟要求成员国必须向公众公开空气中的污染物浓度,DEFRA为此制定了专门的信息公开战略和商业计划。

早在社交媒体出现之前,DEFRA和其他的英国政府部门就试过电邮、电话热线等公布方式。现在则是电话、电邮、网站、社交媒体齐上阵。

“政府必须公开数据给公众,因为公众是纳税人。”艾米莉说。DEFRA在自己的网站上也鼓励市民多访问这些辛苦得来的数据,让数据发挥更大价值。

目前艾米莉和她的同事们的一大职责,是在一个叫UK Air的网站及推特、脸书等社交媒体上向公众发布空气污染信息并给出健康指导。

比如,为了让普通人理解抽象的污染指数意味着什么,UK Air用颜色标注出了从1到10不等的空气质量指数。颜色越深表示污染越严重,指数10就指向紫色区域。

和以颜色标注的空气污染指数相对应的,是来自政府健康专家小组的出行建议。在中国访问团到达伦敦的前一周,因为“污染严重”,UK Air曾警告敏感人群减少户外活动以及室内需要费力气的活动。这个建议甚至会细致到提醒哮喘患者多喷两次哮喘喷雾。

与很多公司、机构禁止员工在工作时间上社交媒体不同,发推特是艾米丽的正经工作内容。

2012年5月,DEFRA在推特上开通了官方账号。周一到周五,DEFRA会在推特上每天三次发布当日空气污染指数,周末则改为一天两次。

大半年过去了,这个账号只有大约500个粉丝。知名度赶不上伦敦清洁空气组织。为了解决粉丝量少的问题,DEFRA正在考虑把空气污染指数放在天气预报里,后者是人人必看的内容。

除了推送数据,UK Air这个网站还根据污染程度,向政府提出公共政策建议。

“我们公开空气污染数据之后,其他人就不用再做同样的事了,我们以政府颁发许可的方式,让其他人也能使用政府的数据。”艾米莉解释说,利用社交媒体开放数据给公众和行业是DEFRA的一大目标。他们相信,只有这样,才能真正动员起每一个伦敦市民,共同应对可能会变得更加糟糕的空气。

原文刊于《南方周末》