“城市型水灾害”呼唤规划公开和公民参与 - 中外对话
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“城市型水灾害”呼唤规划公开和公民参与

7月21日,37人丧生于北京的一场惊天大雨。 水利部防洪抗旱减灾研究中心常务副主任、国际防洪大会常务委员会副主席程晓陶,接受徐楠采访,分析了“城市型水灾害”的趋势及其应对。
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水灾害已成巨型城市通病

近年来,暴雨带来的内涝在中国城市不断上演,城市面临“洪灾”威胁。

人们对2010年夏天的广州暴雨还记忆犹新。更早之前,2007年的济南“7.18大雨”造成22人罹难。当时,程晓陶曾撰文呼吁人们重视“城市型水灾害”的危害。

2011年7月,北京就曾有过一次暴雨。时隔一年,这次的降雨量几乎达到上一次的两倍。程晓陶认为:政府的紧急应对是有所改善的。主城区的暴雨响应水平比以前有进步。疏通管网的工人在天气预报后做好了到岗准备,积水出现后很快开始了工作。而在去年那场大雨中,“整个交通一塌糊涂,设备都运不上去”,一些地铁站出现雨水倒灌,人们戏称全北京的地铁站都成了“积水潭站”(北京地铁二号线上的一个站名)。

但时至今日,这些工作应该说都没有摆脱“大灾之后有大治”的模式,算不上“未雨绸缪”,而是“亡羊补牢”之举。

程晓陶指出,从世界各地特别是亚洲的气象情况来看,局部高速度暴雨的次数在增加,平均每小时达50mm-100mm的降雨量记录不时出现。

1972年日本长崎市遭受超记录暴雨袭击,交通、通讯、电力等生命线系统完全陷入瘫痪,299人因灾丧生,小汽车损失超过了2万辆。这场城区暴雨引发的大水灾,第一次使人们建立起了“城市型水灾害”的概念。

1999年,东京、博多暴雨成灾。1小时降雨量均超过了100mm,两地同时发生了地下室里淹死人的事件。

2001年,韩国首尔的暴雨中,地下铁道水流成河,造成49人死亡,9人失踪。

现代城市在暴雨洪水面前的脆弱,逐渐暴露无遗。

这样的脆弱并非中国独有。超大型城市的“热岛效应”会引发“雨岛效应”——由于气温高、空气中粉尘大,热气上升,形成周边气流向城市汇聚的运动。一旦上升的热气流遭遇高空强对流的冷气团,形成暴雨,就使城市更容易成为暴雨袭击的中心。

此外,城市的大面积地表硬化,造成地面渗透性能很差。不透水面积增加,必然带来地面径流的增多。

在多重因素的综合作用下,超大型城市出现市区暴雨的频率与强度会高于周边地区,这种现象将会长期存在。

就北京而言,地面之下是巨大的华北地下水漏斗,地面之上是迅速积聚难以渗漏的水流。这样的对比几乎吊诡。

能在地面上解决的问题,就不让它到地表以下去

发布于2003年的《特定都市河川浸水被害对策法》,奠定了日本今天城市防水体系的重要基础。

该法案明确要求:只要地表有超过1000平方米的绿地或农田变为城镇面积,就要计算相应的硬化会增加多少径流量,进而要求按防洪标准设置足量的雨水蓄滞设施。

简而言之,“因为城市开发硬化在设防标准下造成多少地表径流的增加,你就得挖多大的池子,把因开发而增加的水量蓄起来。谁开发,谁出钱。”程晓陶这样形容。

其中蕴含的理据是:没有人有权因开发而增加城市排水负担、把风险转嫁给社会。

这样的立法规定,来源于解决城市排水问题的基本思路——减轻地下管线的压力。尽可能不让雨水汇聚到低洼地区,能在地面上解决的问题,就不让它转到排水系统中去。

管网建设的难度,高于道路建设,更不是一朝一夕之功。新城区可以更充分地做好规划,建好共同沟,使骨干排水管网和道路修建同步,并一举解决好供水、供电、供气、通讯与计算机网络的布设问题。但老城区要把道路全都重新挖开、换大管径的管网几乎是不现实的。

城市水系是一个有机整体。着眼于在地面以上、从源头上防水排水的思路,在国际上越来越得到重视。

在这个意义上,优化城市排水系统,是人人可为之事,企业、机关、学校、小区都可以在自己的院子里做雨水蓄滞渗透的设施。

日本此举,也得到了台湾和韩国的效法。

事实上,在这一立法之前,日本公民社会已经做出了范例——一个235平方公里的小流域,城镇化面积达到85%。为解决流域中随城镇化进程而加重的洪涝问题,成立了“综合治水对策协议会”,1990年以来,兴建的各种雨水调节设施多达4300处,总容积达300万立方米。

2003年以来,依据《特定都市河川浸水被害对策法》日本所有列有特定都市河川的城市都强制性地实施了这一措施。

2001年大雨之后,首尔采取了强力措施,恢复了一些原先被改成道路的河流。在快速发展阶段,这些曾经的河道由于水质污染,引发两岸居民怨声载道,加之城市急于解决交通拥堵问题,干脆填埋后修路了事。而今天,人们重新意识到了它们在构建城市水系中的价值,再次把它们恢复起来。

识别暴雨中的高风险区

2011年,南京市政府官员曾经向市民承诺:明年不让你们再受淹。但整个城市防水体系的彻底优化,不可能是一年之功。第二年,政府毫不意外地承受了违背承诺的社会压力。

程晓陶强调:地下管网是巨大的系统工程,不可能一蹴而就。人们对此应该有科学的心态。一点一点,逐步渐进,是理性的态度。但城市管理者应该把规划告诉市民。就像看到地铁线路图,市民就能知道其中虚线部分是在建的线路,预期何时可以通车,从而对地铁建设期间造成的地面交通困难给予充分的理解。同时也应该向民众告知,在现有的城市排水条件下,如降大的暴雨,哪些地方受淹难以避免,积水可能达到怎样的深度,以便受威胁区域采取适宜的自保措施。 一句话,把规划告诉老百姓,把危险告诉老百姓。

程晓陶认为:无论城市管理者还是市民,都应当更明确地建立“城市型水灾害”的概念。城市管理者应当向市民进一步普及防灾知识,而市民应当进一步提高应对暴雨的防灾意识、主动回避高风险区、加强自我保护。这是应对城市型水灾害的另一个重要课题。

一般来说,高风险地带是可以根据防灾常识判断出来的。

比如:看到雨情严重,选择路线则尽可能避免立交桥。行人应该注意观察水面,地面如有坑洞,水面会有相应的漩涡。

这次的罹难者中,有几人是触电身亡。在特大暴雨天气中,连续的水流可能因为触及电源而成为导电体,因而具有危险性,但其电场是向外衰减的。如果脚下感觉到麻,及时退一步,是能够退回安全地带的。但如果感觉麻了不意识到是水体带电,继续前行,或处在奔跑状态,脚下感觉到麻时,很可能已经难于退出来了。如果倒在导电的水体里面,外界想施救都就无能为力。

这次大雨中,局部的高强度阵风,吹垮了一些在建厂房,也造成了人员伤亡。这提醒人们,暴雨中还需注意避免藏身在不稳固的建筑结构里。

程晓陶曾经调研过济南“718大雨”中罹难者的具体死因,发现大部分是可以避免的。其中大多数人,是因为缺乏应对经验,闯入了暴雨中的高风险区。

这些教训,应该被记取。

徐楠,中外对话北京办公室副总编辑
此文由海因里希•伯尔基金会与中外对话合作的“核能•发展”项目资助

图片来源: 铁瓷beyondme