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让豪言成为现实:如何让“一带一路”变绿?

在谈论许久后,具体的框架和指南终于陆续出台,中国提升其在“一带一路”的绿色表现的时候已到。
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老挝南屯1水电站(Nam Theun 1)施工现场。图片来源:Kaikeo / Alamy
老挝南屯1水电站(Nam Theun 1)施工现场。图片来源:Kaikeo / Alamy

中国正在紧锣密鼓地筹备即将于本月召开的《生物多样性公约》第十五次缔约方大会(COP15)。与此同时,其海外活动给生物多样性,以及给靠环境为生的当地社区带来的影响也将引起世界的关注和思考。

尽管中国已经通过“生态保护红线”承诺保护国内的生态敏感地区,并承诺在2060年之前实现碳中和,但同样的政策尚未覆盖到“一带一路”倡议沿线的国际投资。习近平主席近期在联合国大会上宣布中国将不再投资新的海外煤电项目,同时还将大力支持其他发展中国家的低碳能源发展。此番表态之后,中国似乎正在将注意力转向提高其国际投资的环境可持续性上。

中国海外发展融资面临的风险

2018年以来,中国已经向发展中国家提供了近5千亿美元的海外发展融资——这或许能缓解中低收入国家的燃眉之急,填补它们的经济发展面临的每年3.2万亿美元的基础设施资金缺口。考虑到如此大规模的融资增长,难怪外界越来越多地希望确保中国的国际经济活动与全球气候和发展目标保持一致。

直到最近,科学家、决策者和其他利益相关者们仍然因为缺少数据而难以了解和应对中国海外开发项目带来的环境和社会风险。

波士顿大学全球发展政策中心(Boston University Global Development Policy Center)的一项新研究,揭示了中国海外项目的风险水平和地理位置,并就绿色“一带一路”建设以及如何使其与全球生物多样性目标保持一致提出了建议。

值得注意的是,中国政策性银行贷款的接受国和世界银行的一样,但二者的贷款项目差异很大。2008年到2019年间,世界银行向这些国家政府提供的贷款大多用在了医疗、教育、水和卫生以及其他政府服务上。相比之下,中国的开发融资约四分之三流向道路、管道、采矿等基础设施和开采项目。由于这些部门容易面临环境和社会风险,因此中国必须重视降低其投资组合的固有风险。

环境和社会风险的另一个重要来源是项目的地理位置。相比世界银行的贷款项目,中国的融资项目面临这种基于地理位置的环境风险的可能性更高,尤其是资源开采和能源两大领域的项目。中国的融资项目约一半位于重要栖息地内,约三分之一位于保护区内,约四分之一位于原住民土地上。

然而,世界银行的项目也有它的风险。尤其是,相比同部门的中国项目,世行资助的农业项目更有可能与原住民土地重合。但总体而言,全球发展政策中心的结果强烈提示:中国需对其资助的海外项目开展更多环境尽职调查。

如何让“一带一路”变绿?

幸运的是,中国已经在推进建设绿色“一带一路”的政策框架。

衡量环境可持续投资的进展在中国受到越来越多的关注。国内方面,生态保护红线政策在多年积累的生物多样性和土地使用数据的基础上,仅在十年内,就成功地将中国四分之一的土地划定为应被保护的地区。值得注意的是,保护措施中包括专门针对社区传统生计制定的特殊条款,说明中国各级领导人逐渐重视生态脆弱性,以及依靠脆弱的生态为生的社区的情况。生态保护红线工作让中国成为采用数据驱动的保护(data-driven conservation)的全球领军者。

中国环境与发展国际合作委员会(简称“国合会”)2020年开展的一项研究探讨了中国如何与“一带一路”沿线国家的环境部门合作,帮助它们建立类似生态保护红线的保护区系统。为这些国家提供此类支持,帮助它们进一步发展自己的保护区,是解决生物多样性和原住民土地面临的基于位置的风险的有力方式。

2021年9月,国合会发布了一份由笔者参与的报告,概括介绍了中国如何执行海外活动的环境治理,以及对绿色“一带一路”的一些建议。国合会作为政府批准的高级别国际咨询机构,与国际学者和生态环境部合作提出相关建议。

推动绿色“一带一路”建设,必须将可持续政策融入政策性银行和承建企业的实践中。其他主要国际开发金融机构(DFIs),尤其是拉美开发银行(CAF Development Bank of Latin America)、南部非洲开发银行(Development Bank of Southern Africa)等以南南合作为重点的金融机构,早在具体项目提案前就开始与借款国开展“上溯”合作,为可再生能源等新兴部门制定战略,并且制定具有高环境标准的提案。中国有必要学习这种上溯合作,从而确保其海外项目的长期可持续性。

今年夏天,中国发布了新的《对外投资合作绿色发展工作指引》,建议项目参与方遵守项目所在国的环境法规,若当地法规低于中国标准,则参照国际标准。该指引是向前迈出的重要一步,也是如此高级别的政府指南中首次包含这一建议。为了进一步强化这一措施,中国还可以对项目提案的环境绩效提出具有约束力的要求,以及建立合规监测机制。

为强化环境尽职调查,生态环境部制定并提出了一个“一带一路”项目“全过程绿色评估框架”。总体上,该框架要求提供证据证明新项目参与方具有足够的专业能力负责任地执行项目。框架还建议金融机构开展投资者审查以确定项目风险等级。在这个阶段之后,利益相关者将着手对项目进行立项研究和环境政策审查,其中包括对先前步骤中确定的风险的缓解行动进行第三方评估。项目所有合同都应正式承诺落实风险判定期内所确定的相应缓解措施,并且建立正式的监测流程,确保承诺的绩效指标落实到位。

《生物多样性公约》第十五次缔约方大会开幕在即,中国通过“一带一路”输出其绿色雄心和知识、技能的场景已经搭就——这一发展有利于中国、 “一带一路”沿线国家,乃至全世界。

翻译:YAN