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缺水又透支碳预算,南非能源冶金特区前途未卜

雄心勃勃的穆西纳-马卡多经济特区面临多重环境、气候和程序合规问题,还可能成为南非气候诉讼的最新目标,邓尧文撰文分析。
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穆西纳-马卡多经济特区计划包括新建一座3300兆瓦的燃煤电厂,这将对南非履行其减排承诺造成严重影响。图片来源:Siphiwe Sibeko / Alamy
穆西纳-马卡多经济特区计划包括新建一座3300兆瓦的燃煤电厂,这将对南非履行其减排承诺造成严重影响。图片来源:Siphiwe Sibeko / Alamy

疫情期间的南非,一场中企海外投资项目掀起的争议持续发酵。

2021年3月17日,非洲地球生命(Earthlife Africa)、环境权利中心(Centre for Environmental Rights)等南非当代最活跃的环保团体,以及一些草根机构和大学科研机构联合召开了一场郑重的线上新闻发布会,向社会各界公开了他们在3月初提交的一封联署信。信件就穆西纳-马卡多(Musina Makhado)经济特区向南非环境、林业与渔业部和贸工部发出质询。

穆西纳-马卡多是一个选址在南非东北部与津巴布韦接壤的林波波省穆希姆地区(Vhembe)的超大型项目。这个在中国被称作“南非能源冶金经济特区”的项目在2016年得到内阁和贸工部的正式批准,在2018年被列入中非合作论坛上中南两国达成的经贸投资协议,计划接收超过100亿美元的中国投资。

但对联署的机构和团体而言,该项目存在严重的环境与社会风险。由于特区的南部将专注发展能源、化工与冶金业,这意味着巨大的碳排放以及海量的用水需求。它不仅会对林波波省当地的生态环境带来压力,还将影响南非减缓气候变化目标的实现。

除此之外,他们认为经济特区面向社会公众的公共参与程序和信息披露也存在瑕疵。

经济特区,中国造

与不少非洲国家相似,南非近年来兴建的经济特区诞生自日渐频密的中非经济往来之中。2014年南非前总统祖马访华,经济特区曾被列为未来两国经贸合作的重点领域,同年南非也通过了首部《经济特区法》,包括穆西纳-马卡多在内,目前已设立了11个经济特区,另有5个处在规划中

经济特区向企业给予大力度的税收减免,企业所得税从28%降至15%。此外,投资者还在雇佣、基建等领域享受一站式服务的优惠政策。

与其他经济特区相比,穆西纳-马卡多的特殊之处在于它与中国更加紧密的联系。来自西开普大学非洲公民与民主中心(African Centre for Citizenship and Democracy)的教授丽萨·汤普森(Lisa Thompson)撰文写道,穆西纳-马卡多是南非首个由外资企业运营的经济特区,这种水平的外国控制是前所未有的。

穆西纳-马卡多是南非首个由外资企业运营的经济特区,这种水平的外国控制是前所未有的。
丽萨·汤普森教授,西开普大学非洲公民与民主中心

2017年9月,南非贸工部向中国民营企业深圳海茂的子公司“南非能源冶金基地有限公司”发放了运营许可证。合同文件显示,深圳海茂被授权运营和管理常被单独称为“能源冶金经济特区”的南部园区,许可证的期限是90年,还可以选择额外延期30年

作为运营方,深圳海茂在2016年就承诺了38亿美元的投资。“能源冶金经济特区”的网站显示,2018年5月至7月间,当地政府与深圳海茂子公司,以及中国电建、太原钢铁等至少九个大型中企分别签署了三方项目合作备忘录,将承诺投资总额度提升到100亿美元。同年国家主席习近平与南非总统拉马福萨开展外交互访,促成了南非贸工部与中国银行、中国发改委的投资合作协议,其中穆西纳-马卡多经济特区也得到格外的关注

这个计划的核心是搭建一条垂直贯通的能源冶金产业链。南部园区的最新环评报告显示,它包含了洗煤厂、焦化厂、高碳铬铁厂、锰铁厂、高锰钢厂、不锈钢厂、水泥厂等十多个工业设施以及一座燃煤电厂,目前已批准的用地面积超过8000公顷。时任深圳海茂董事长宁一海在2019年接受《中国改革报》采访时称,这样的垂直产业链有助于节省资源、降低能耗,并表达了对项目很高的期许:“我们的目标,就是打造全球最具竞争力的能源冶金经济特区”。

为什么这个听上去怀有良好愿望、又得到两国政府支持的计划,会招致南非环保组织的反对?

水从何来?

供水是上述联署信中重点突出的话题,由于直接涉及民生及生态保护,受到多家南非媒体的强烈关注

德国弗里德里希·艾伯特基金会(Friedrich Ebert Stiftung)召集过多场围绕特区用水的公开讨论会,并委托了金山大学的环境专家维克多·慕尼克博士(Victor Munnik)就园区用水风险开展调查。

据慕尼克的研究报告,穆西纳-马克多经济特区处于气候干旱、降水稀少的桑德河集水区(The Sand River catchment),这里聚集了大量的人口,作为主要水源的地下水已被过度开采,城市地区已需依靠调水工程才能满足需求。

在林波波省的干旱地区,风车被用来抽取已被过度开发的地下水。图片来源:Grobler du Preez / Alamy
津巴布韦的的Zhovhe大坝。从津巴布韦调水的地缘政治风险可能会导致两国外交关系恶化。图片来源: Babakathy / Wikimedia Commons

此外,项目环评报告也提示能源冶金业海量用水需求与当地紧张水资源之间的冲突。报告显示,特区目前只确定了前几年的水源,长期的供水仍有待研究。环评程序中一份专门的水评估报告更详细地指出了供水问题的复杂性。这份完成于去年8月的报告显示,特区尚未敲定正式的供水规划,南部园区在建造阶段将依赖当地地下水,随后则必须依靠大坝、水泵站、管道等调水基建。这大致有两个方案,一是就近修建一座穆西纳大坝;二是从北方的津巴布韦等地调水。二者均不被环保人士看好。

穆西纳大坝的选址暂定在林波波的支流桑德河。慕尼克在另一份最新的研究简报中表示,大坝用水会违反南部非洲发展共同体关于共享水资源的协议,需要与津巴布韦等流域国家进行复杂的谈判。

从津巴布韦调水不仅需使用该国现有的水库,还要仰赖新的大坝建设,最后通过协议跨国购水。但《独行者日报》(Daily Maverick)记者凯文·布鲁姆(Kevin Bloom)的调查发现,津巴布韦总计有四座大坝可能给南部园区供水,其中两座仍然在建。已投入使用多年的Zhovhe大坝关系到附近镇上4万居民的供水,他们的生活可能会受调水工程影响。慕尼克的研究则指出从津巴布韦调水的地缘政治风险——南非对林波波河水的使用原本就已超额,这可能会导致两国外交关系恶化。

最让慕尼克担忧的是,如果这两个供水方案失败,项目方可能会转而大量开采地下水,那样首当其冲的是当地的小农和平民,他们分散在多达740个村庄中,往往落在官方水资源规划的视线之外,却比任何人都更加需要用水的保障。在他看来,供水问题将迫使特区开发者直面林波波北部的水文条件。

程序违规

根据南非的环境法规,经济特区必须通过环境影响评估取得环境许可,方可在当地动工。在环评过程中,环评机构还需要主持相应的公共参与程序,确保利益相关方能充分知情,并有机会表达他们的意见。

但是,环境权利中心和文达大学环境科学研究员黑泽尔·席林达(Hazel Shirinda)都发现,在2019和2020年的公众参与程序中,环评机构“三角洲建成环境咨询公司”(Delta Built Environment Consultants)没能充分征询公众的声音,尤其是那些持反对立场的社区组织的意见。席林达在走访比邻南部园区Mudimeli村庄的过程中,发现多数村民甚至不知道正在开展的公众参与程序

3月4日,主管部门以公共参与不充分、环境和能源问题未被系统评估为由,驳回了2月初上交的最新版环评报告,接下来需要完善环评报告并开展额外的公共参与程序。但即便如此,该主管部门本身涉及的利益冲突,仍让汤普森等学者与NGO人士担心它最终会对环评网开一面。

环境权利中心指出,根据南非环境法规,像经济特区这样有跨省界乃至跨国界影响的大型项目,应该由环境、林业与渔业部部长亲自掌握环评程序的主管权限,但实际负责此项工作的却是林波波经济发展、环境与旅游局。而项目的申请者是林波波经济发展署。这样一来,项目的申请者与环评的主管者是来自同一个省政府,二者在财政和职权上有着千丝万缕的联系,存在利益冲突。此外,在环境权利中心看来,考虑到特区的多重跨区域的环境影响,将环评程序全权交给地方本身就已经是问题。

此外,就在2017年9月贸工部向海茂子公司授予运营许可证的前几天,海茂时任董事长宁一海遭到津巴布韦当局和国际刑警组织的通缉,因为其在同年4月卷入一起诈骗案。

调查新闻组织屎壳郎(amaBhungane)记者山姆·索尔(Sam Sole)在去年写信给前贸工部部长罗布·戴维斯(Rob Davies)询问,得到的回复却是其在授予运营许可证时对这些事态均不知情。在索尔看来,发生如此重大的尽职调查失误,贸工部难辞其咎。

在去年接受《独行者日报》采访时,宁一海否认了诈骗指控。

不合时宜的煤电

穆西纳-马卡多经济特区的气候影响,更让它成为在南非已经发展多年的反对煤电运动的抗议目标。这里的焦点是一座赫然出现在项目设计中的3300兆瓦(设计装机容量几经变更,此数据来自最新环评报告)燃煤电厂,其目的是为建成后的园区供电。

一份2018年的协议备忘录显示,中国电建有意投资并建设该厂,预计项目总投资约为45亿美元。同年拉马福萨访华时,这个煤电厂还被纳入了中国银行与南非贸工部达成的11亿美元经贸投资协议,并成为中南经济合作的重点内容

除非配置能够捕集其释放的全部二氧化碳的碳捕集与封存设施,否则这个煤电站会“严重制约”南非实现与《巴黎协定》对应的国家自主贡献的能力。
《气候变化影响评估报告》

但环评程序附带的气候变化影响评估报告显示,整个经济特区的温室气体排放预计将占用南非实现《巴黎协定》2摄氏度目标碳预算的10%到14%。除非配置能够捕集其释放的全部二氧化碳的碳捕集与封存(CCS)设施,否则这个煤电站会“严重制约”南非实现与《巴黎协定》对应的国家自主贡献的能力。但报告指出由于部署CCS目前仍不具技术和经济可行性,因此认为不应批准该厂建设。

3300兆瓦的煤电装机容量也被质疑与现有的能源规划存在冲突。环评中的一份能源咨询报告的分析显示,南非目前最重要的能源规划文件——《综合资源计划》只剩1500兆瓦新增煤电容量,而能源部门在去年9月的最新决策中已确认这部分发电容量必须销售给南非国家电力公司(Eskom),不能供经济特区直接使用。

更清洁的替代性方案并非不存在。来自弗里德里希·艾伯特基金会的能源专家理查德·沃辛顿(Richard Worthington)告诉中外对话:“我们可以用索特潘斯山的风能来生产氢气”,他指的是项目选址附近一座绵延一百公里的山脉,“此外,氢能冶金也是实现碳中和的重要手段”,他说。

而执意追求煤电在沃辛顿看来是缺乏综合能源规划(integrated energy planning)的结果。他说,南非现在的能源规划是“一团乱麻”(a mess),上文提到的《综合资源计划》只覆盖了作为国家能源系统一部分的电力供应,按理它的制定应该基于更完整的综合能源规划。

根据南非2008年《国家能源法》,开展综合能源规划意味着全面评估国家的能源供给、需求、转换、运输以及可持续发展等问题,找到最合适的能源供给方案。但《综合能源计划》(Integrated Energy Plan)自2003年后就再未正式更新过,该文件的制定程序则在2007年被叫停。沃辛顿认为这主要是因为当年的制定过程包含法律规定的公共参与环节,触动了化石能源行业的利益。2016年能源部门曾公示一份《综合能源计划》的草案并征求公众意见,但此后再无下文。

在这样的背景下,《综合资源计划》渐渐成为南非能源问题的争议焦点。自2009年第一版草案发布以来,这份文件就因为坚持新增煤电容量,并人为限制可再生能源的规模而不断受到批评。环保组织地基(groundWork)已于2020年7月将南非矿产资源和能源部与南非国家能源监管机构(NERSA)告上法庭,要求它们为最新版《综合资源计划》新增1500兆瓦煤电容量的决策提供理由,其中便专门指出了特区内的这座燃煤电厂与现有煤电容量规划的抵触。

反对者们普遍担心,经济特区的非正式政治能量会赋予它环境问题上的特权。慕尼克对此表示:“经济特区也要接受环境法规的管制,公民社会拥有法律力量,可以将它们告上法庭。”

近年来,南非的煤电行业受到越来越多来自民间的法律挑战。2016年8月,非洲地球生命打响了南非气候变化诉讼第一战,以气候变化影响未得到充分考虑为由,要求撤回塔巴梅西(Thabametsi)燃煤电站的环境许可。去年11月诉讼赢得最终胜利,项目随即因主要投资方的撤出而被取消。2016年以来,环保组织频频出手,已成功截停了两家私营燃煤电厂,针对另三座电厂的诉讼或行政申诉仍在进行,成为倒逼南非加速清洁能源转型的一股重要力量。

与此同时,煤电项目在南非境内筹措资金也正变得更加困难。近两年,南非莱利银行和大股东为中国工商银行的南非标准银行相继承诺停止为新燃煤电厂提供融资,南非其他的大型银行也面临着减煤和披露气候变化风险的巨大压力。这也呼应了全球性的化石燃料撤资浪潮。对投资者来说,煤电所带来的环境气候风险及相关法律风险正在日益凸显

只要建造煤电厂的计划还在,南非的环保团体就将继续抗争。他们在联署信中写道:“任何新的矿产开发、选矿或基础设施投资都不应以扩张煤炭价值链为前提,无论是国内还是国外,也不应以任何方式增加南非对煤炭的依赖。相反,它应该与长期可持续性和向零碳经济的公正转型保持一致。”