欧盟碳边境调节税恐面临阻力
商业

欧盟碳边境调节税恐面临阻力

碳边境调节税对中欧关系的影响将主要取决于税制设计和双方谈判结果。
  • en
  • 中文
全球上最大的集装箱船进入波兰格但斯克港。图片来源:Alamy
全球上最大的集装箱船进入波兰格但斯克港。图片来源:Alamy

近年来,对进口产品征收碳边境调节税的呼声在世界各国都出现过,但是从未最终落地。然而,这一状况如今可能要发生改变。因为,欧盟委员会主席乌尔苏拉·冯德莱恩(Ursula von Der Leyen)早在竞选这一职位时就表示支持推行碳边境调节税,在她当选后更是说到做到,将碳边境调节税作为欧盟气候政策的核心内容之一。

她在今年1月举行的达沃斯世界经济论坛上指出:“如果输入欧盟的二氧化碳还在增加,那么单纯在欧盟境内进行温室气体减排就没有意义。这不仅是气候问题,更是公平问题。”

欧盟打算在2050年前实现碳中和,而碳边境调节税提案是这个宏伟目标的一部分。2019年12月颁布的《欧洲绿色政纲》(European Green Deal)将碳边境调节税连同能源税制改革作为为加速这一转型的方式之一。

欧盟内部通过欧盟碳排放交易系统(Emissions Trading System,简称ETS)对碳排放进行定价,高排放行业需要为每吨碳排放支付大约25欧元。由于外国企业不必支付这笔费用,导致其产品可能会更具竞争优势。这样一来,所谓 “碳泄漏”的风险也就随之增加:电力、钢铁和水泥等高碳产品的生产可能会转移到其他排放政策不太严格的国家。

什么是碳泄漏?

碳泄漏(Carbon Leakage)是指企业为了规避严格的碳减排措施和碳减排成本而将生产转移到碳排放管制较低或不存在的地区所导致的结果。最终本应在一个国家或地区被控制的温室气体在另一个国家或地区排放出去。

“碳泄漏”会对欧盟国家的就业和投资构成威胁,并影响气候政策的落实。碳边境调节税要求进口商品支付与欧盟同类商品相同的碳价,以反映其对气候的影响。而同样征收了国内碳税的经济体的产品则可以享受豁免,此举将激励其他国家也采用更加有力的气候政策。

作为新冠疫情下经济危机的应对措施之一,这个举措得到了进一步推进。欧盟委员会经济复苏计划建议,可以将其作为欧盟未来预算资金的一项来源。该计划指出,根据范围和具体设计的不同,碳边境调整机制(carbon border adjustment mechanism ,简称CBAM)每年大约可以带来50亿至140亿欧元的额外收入。

7月23日,欧盟委员会就CBAM的各种实施方案启动了意见征询程序,包括对若干碳排放密集型产品征税(关税)、要求外国生产商或进口商通过碳排放交易系统购买排放配额、或者在消费层面上对(欧盟本土及进口)的高碳产品征收碳税等。该机制预计在2023年前投入运行。

难关:世贸组织规则

无论采用何种形式,CBAM都必须符合世界贸易组织(World Trade Organization ,简称WTO)规则要求。俄罗斯已经就这一机制提出了异议,认为其违反了世贸组织规则,并称欧盟是在利用这项气候议程设置新的贸易壁垒。

专家指出,是否符合WTO规则要求主要取决于CBAM的具体设计。德国国际安全事务研究所高级研究员苏珊娜·德罗格(Susanne Droege)博士表示,征收关税恐怕很难通过世贸组织审批,因为关税单方面针对进口商,而不管欧盟自身的行为如何。

斯特拉斯克莱德大学(University of Strathclyde)、麻省理工学院(Massachusetts Institute of Technology,简称MIT)气候变化法律、政策和金融学教授迈克尔·梅林(Michael Mehling)对此表示赞同。他还补充道,这个方案需要对世贸组织规则中的关税附录重新进行谈判。

梅林说,欧盟有充分的理由向世贸组织证明,CBAM是基于正当的环境保护考量的必要措施,引入这一机制对提高欧盟气候行动决心和避免碳泄漏都至关重要。

他还说:“如果欧盟希望这项措施能够在世贸组织得到通过,就不应过度强调或谈论税收收入问题。”

他认为,新增税项还要得到欧盟理事会成员的全票通过,这也是一个很难解决的棘手问题。德罗格和梅林均表示,扩大碳排放交易系统的范围在政治上反而是更可行的。

德罗格说:“碳排放交易系统是现成的,尽管还需要立法对其进行进一步改革,但却是最快的途径。这个设想看起来很宏伟,但这的确也是欧盟在近两三年内能够采取的最具可行性的方案。”

小处着手,逐步推广

梅林警告称,欧盟曾在2012年单方面将国际航空业纳入碳排放交易系统,但随即就遭到了包括中国、巴西、印度、美国和俄罗斯在内的23个国家的抗议和反制,最终不得不放弃了针对国际航线的措施。

要提高CBAM的政治接受度,可以先在少数几个领域推广。来自英国的倡导组织Ember认为,CBAM应该首先关注电力行业,因为电力行业的碳泄漏问题最为明显。Ember在今年1月发布的研究报告显示,欧盟碳排放交易体系成员国的电力净进口量已经从2017年的3太千瓦时增加到了2019年的21太千瓦时,均来自碳价格为零或接近于零的国家。Ember分析师菲尔·麦克唐纳(Phil MacDonald)表示,与其他产品相比,计算电力的碳影响也相对更加容易。

如果将钢铁行业包括在内,那情况就会发生很大的变化,因为中国的钢铁产量占全球总量的一半,涉及的碳边境税收总量也非常大。
迈克尔·梅林(Michael Mehling), 气候变化法律、政策和金融学教授

他说:“对电力征收碳边境调节税能够产生立竿见影的效果,因为这样一来欧盟和欧盟周边国家都要优先考虑可再生能源。” 欧盟电力工业联盟(Eurelectric)也对CBAM表示支持,因为与欧盟地区以外无需支付碳排放成本的电力相比,其成员机构的电力价格要高。

梅林说,对水泥熟料征收碳边境调节税也不会影响太多国家,因为水泥熟料往往不会被运送到很远的地方。他说: “这在政治上更加易于管理,因为你不必与巴西、印度、中国等国愤怒的代表同桌对峙。但如果将钢铁行业包括在内,那情况就会发生很大的变化,因为中国的钢铁产量占全球总量的一半,涉及的碳边境税收总量也非常大。”

中国企业应该采取行动

碳信托(Carbon Trust)中国办公室负责人赵立建表示,在中国,不少个人和企业将CBAM看作一种贸易壁垒和额外的出口成本,但有一些拥有先进技术和低碳产品的企业可能也会将CBAM视为一种机遇。

他认为,中国企业应该行动起来,加深对产品碳足迹以及如何减少碳足迹的了解,这将有助于其落实绿色发展战略,做好应对欧盟边境税的准备。他补充道,政府应该加快制定绿色电价制度,从而鼓励企业购买可再生电力,并且政府还应加快中国碳交易市场发展,将欧盟CBAM中可能覆盖的产品也纳入到碳交易市场中来。

赵立建认为,如果中国方面将CBAM视为一种贸易保护主义政策,那么欧盟推出该机制可能会对中欧关系以及双方在其他政策领域的合作产生不利影响。但是如果两国能在机制制定的过程中紧密合作,或许可以避免这种情况发生。

他说:“碳边境调整机制在设计上必须符合世贸组织规则要求,能够对中国企业和其他国家企业一视同仁。中欧双方应该共同努力,帮助中国实现绿色转型和高质量经济发展。”

中欧环境合作项目负责人龙迪(Dimitri de Boer)承认,中欧碳边境税谈判难度很大,要么会促使中国为获得豁免加快自身碳排放交易市场发展,要么会引发一场贸易战。

贸易组织“欧洲商务”(Business Europe)副总干事兼国际事务负责人路易斯·桑托斯(Luisa Santos)强调,欧盟有必要与包括中国在内的最重要的贸易伙伴展开建设性对话。

她说:“我们应该向他们保证,如果某个出口商或设备有很高的二氧化碳减排目标,就会得到公平对待。这对我们非常重要。我们需要确保欧盟的主要贸易伙伴也采取相同的行动策略,因为这个机制本身并不是目的,努力减少气候变化才是我们的最终目标。”

翻译:Estelle