预防性环境诉讼,时机已成熟 - 中外对话
商业

预防性环境诉讼,时机已成熟

龙迪认为,中国应允许预防性诉讼以避免破坏环境的项目投建。
  • en
  • 中文
云南戛洒江上的采矿和水电工程因威胁绿孔雀栖息地而被暂停。图片来源:Wei Li / Greenpeace
云南戛洒江上的采矿和水电工程因威胁绿孔雀栖息地而被暂停。图片来源:Wei Li / Greenpeace

中国各级法院每年受理的环境公益诉讼案件数以千计,但预防性质的案件几乎没有,多是在环境损害事实发生后的被动应对。因此作用远远不够。

解决环境问题的关键在于预防,生态系统遭到破坏、气候变化、物种灭绝、人类健康因污染遭受的永久性损害等问题都是不能依赖“事后清理”解决的。随着中国司法系统在环境治理中发挥着越来越重要的角色,发展预防性公益诉讼的时机已经成熟。

避免环境破坏

预防性诉讼是指为了避免环境损害的实际发生,通过诉讼手段阻止启动可能会对环境产生负面影响的项目或行动。

预防性环境诉讼与中国政府在环境保护领域的雄心是紧密契合的,目前中国正在以建设生态文明为愿景,加速实现经济由高速增长向高质量发展的转变,这就意味着必须谨慎选择开发的项目。

有人可能会说,允许预防性诉讼可能会在经济不确定的时期导致发展速度放缓,如果针对拟建项目提起大量诉讼,如此一来是否会造成项目工期延误甚至最后取消?但国外的经验告诉我们:虽然有时公众的积极参与可能会延长审批时间,但却可以大大降低民众日后对项目的反对抵触情绪,反而对项目的实施起到了加快促进的作用。一个成熟的公众提前参与制度也有助于促进社会的稳定,提高政府透明度,强化问责制。

中国法律框架下的预防性案件

中国当前的环境法律框架对预防性案件尚没有明确的规定。

2015年新生效的《环境保护法》是中国在环境治理领域的重大突破,不仅保障了公众获取环境信息、参与环境决策的权利,还允许非政府组织代表公共利益提起诉讼。自此,法律程序替代街头抗议成为了解决环境纠纷的有效途径。李克强总理曾明确表示,新《环境保护法》将是治理污染的“撒手锏”。​

虽然新修订的 《环境保护法》明确提出“预防”污染是立法目的之一,但法律并没有明示是否允许提起预防性的公益诉讼。根据第58条规定,“符合条件的社会组织对污染环境、破坏生态,损害社会公共利益的行为可以向法院提起诉讼。”

检察机关一般只在环境损害发生后才介入,所以目前由检察机关提起的预防性公益诉讼并不常见。

不过,《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(2015)的确为预防性诉讼留了一些空间。根据《解释》的第一条,对具有损害社会公共利益重大风险的污染环境、破坏生态的行为提起的诉讼,法院应该受理。但仅根据这一条就提起诉讼很难,因为 “重大风险”的界定尚不明晰,而且到目前为止,多数法院面临风险不确定性时都采取的是保守的态度,即便案件涉及生物多样性丧失等不可逆转的损害也是如此。

根据2017年新修订的《民事诉讼法》《行政诉讼法》,检察机关针对生态环境和资源保护等领域,可在国家利益或社会公共利益受到侵害时提起诉讼,包括对违法民事主体提起民事公益诉讼,或者违法行使职权或者不作为的行政机关依法履职乃至对其提起行政公益诉讼。近年来,检察机关针对环境损害案件办理了不少公益诉讼案件,但仅以存在环境侵害风险为由进行监督的案件并不多。

在国外,预防性案件针对的通常是政府,因为政府部门负责项目审批,决定土地用途区划等。在中国,非政府组织只能对私营部门提起环境公益诉讼。另一方面,虽然在现行制度下,中国的检察机关可以起诉政府,但是由于检察机关一般只在环境损害发生后才介入,所以目前由检察机关提起的预防性公益诉讼并不常见。

先行者案例

在欧洲,大多数非政府组织提起的诉讼都是在环境损害发生之前,出于预防的目的提起的诉讼。

欧洲环保协会(ClientEarth)在波兰提起诉讼的一个案件就是很好的例子。为预防碳排放和空气污染,欧洲环保协会不断对当地拟建的系列燃煤发电厂提出挑战。2011年,欧洲环保协会对拟建的装机容量为160万千瓦的Polnoc电厂提出了挑战,电厂一旦建成将成为欧盟同类设施中规模中最大的燃煤电厂,每年将燃烧约370万吨煤,排放约800万吨二氧化碳,并造成大量的空气污染。当地居民虽然强烈反对该项目,担心当地人的健康和周围农田会受到严重影响,但政府置若罔闻,仍然批准了项目建设。这场历时多年的法律拉锯战终于在2019年6月被波兰最高行政法院画上了句号。在诉讼过程中,工厂的所有许可证和国家补贴都被吊销,也就是说施工作业从未启动。

中国的民间组织也已开始试水预防性环境诉讼案件。绿孔雀案就是一例。绿孔雀是一种美丽的濒危鸟类,而戛洒江上扩建的一座水电站威胁到了它的栖息地。在项目环境影响评估审批通过并开始施工之后,中国非政府组织“自然之友”对项目开发方提起了诉讼,对该项目的环境影响评估(EIA)报告提出质疑。此案受理后,施工被暂停。法院审理中的一个关键问题是,如果水电厂获批,是否会严重破坏环境,损害公众利益。此案引起了热烈的讨论。支持者们称,尽管中国的《环境影响评价法》提供了环境影响评估和公众参与的程序,但实际上,它们往往是纸上谈兵,几乎没有对潜在影响进行审查和讨论。在许多情况下,“未批先建”现象仍时有发生。一旦动工,再停止项目通常为时已晚。绿孔雀案目前仍在审理中。

2015年以来,中国的环境法治建设和环境治理取得了巨大的进步。

时机已到

建设生态文明就要预防环境损害的发生,解决新项目环境纠纷的途径应该在司法机构,而不是在街头。

2015年以来,中国的环境法治建设和环境治理取得了巨大的进步,迅速建立了公益诉讼制度,非政府组织提起了300多起环境公益诉讼。自2017年7月检察公益诉讼工作全面开展至2019年9月,检察机关共立案生态环境和资源保护领域公益诉讼超过10万件,其中许多针对的是履职不充分的地方政府部门,95%以上的案件在发出检察建议后就顺利促成行政机关依法履职,对那些收到检察建议仍然不依法全面履职的行政机关,即成为了行政公益诉讼法庭上的被告。

这些司法改革得到了高层政治承诺的支持。更具体地说,中共十九届四中全会提出要“拓展公益诉讼案件范围”,“实行最严格的生态环境保护制度,坚持人与自然和谐共生”。会议强调预防环境问题,“完善环境公益诉讼制度”。

高质量的经济增长和现代化的治理也是第十四个五年计划(2021-2025年)的首要任务。允许预防性公益诉讼将为实现所有这些重要目标做出重要贡献。

中国检察机关应该可以在提起预防性公益诉讼案件方面发挥关键作用,因为宪法和法律赋予了他们监督行政机关的权利, 而且检察机关还可以和当地环境非政府组织一起合作,在案件线索、技术支持、资源共享等方面进行协作,甚至还可以支持社会组织起诉,在环境治理体系中充分发挥社会协同和公众参与。

为推动预防性公益诉讼制度取得真正发展,短期可能需要司法机构发布司法解释,为检察机构提起预防性公益案件,以及法院审理此类案件提供一些指导。

可能在近期提出的预防性公益诉讼的具体例子包括:

  • 未获恰当环评批准就非法开工(或即将开工)的建设项目,或就明显存在缺陷的环评程序对生产经营方或地方政府部门进行监督。
  • 就非法规划决定或其他地方法令监督地方政府部门,例如,政府决定会导致开发项目侵害保护区或生态红线区域。
  • 监督拒绝披露重要环境信息的生产经营方或地方政府部门。

若预防性环境公益诉讼体系得以成功建立,那将是2015年中国新《环境保护法》生效以来环境法治方面取得的最大进步。

翻译:于柏慧