中国对外援助:“不干涉原则”渐行渐远? - 中外对话
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中国对外援助:“不干涉原则”渐行渐远?

中国和其他金砖国家加大了对发展中国家的投资,这一举动对传统援助模式意味着什么?
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今年7月,金砖五国(巴西、俄罗斯、印度、中国和南非)在年度峰会上宣布建立备受期待的金砖国家开发银行。这一多边倡议完全由南部国家发起,并被普遍看作是西方主导的世界银行和国际货币基金组织的竞争对手。

新开发银行的启动资金共10亿美元,由五国平均出资。该银行重点解决发展中国家基础设施建设资金不足的问题,同时还将建立一个应急储备安排(CRA),为南部国家应对金融危机提供紧急流动资金。

银行的建立反映了金砖五国在开发性金融与合作领域不断扩大的作用和金融影响力。银行总部设在上海则彰显了中国的重要地位。中国经历了30年的经济繁荣,从贸易盈余中积累了大量投资资本,现如今与其他金砖国家一道积极寻找投资发展中国家的途径。

这一诉求受到实际需求推动的部分影响,发展中国家需要石油、矿产和燃料支撑国内经济的持续发展;而中国在非洲、亚洲和拉丁美洲不断增长的影响力也是中国“走出去”战略的一部分,旨在推动中国跨国公司和国有企业的扩张和国际化发展。

中国和非洲大陆的关系在过去十年变得十分密切。双方令人瞩目的地缘政治关系和经济关系既在政治层面上不断加深——三年一度的中非合作论坛(FOCAC)高官会为双方领导人提供了交流的机会,又在经济层面上得到支持——双方在投资、基础设施建设、贸易、开发援助上的投入高达数十亿。大量的中国工人进入非洲大陆,使当地的中国人口不断增多;而中国媒体平台(如CCTV非洲频道和肯尼亚的中国广播频道)的不断发展表明中国的文化影响力也在不断提升。

今年早些时候中国政府发布的一份对外援助白皮书表明,目前中国对外援助的一半以上资金放在非洲。中国已经为非洲国家提供了近900亿元人民币的对外援助,主要包括无息贷款、优惠贷款、高负债贫穷国家债务减免、特惠关税和其他援助金等。

与发达国家传统的援助模式相比,中国的开发型合作项目并不强调无私奉献的原则。相反,中国和巴西、印度以及南非将援助订立在“南南合作”的传统框架下;“南南合作”起始于上世纪50年代,强调技术合作和知识传递,而不是经济援助;强调互利共赢,而不是无私奉献。

援助金、项目和贷款通常只是中国投资计划中的一个分支。中方通常以采掘设备、公共基础设施(公路、政府大楼、医院等)或其他项目换取自然资源,从而取得回报。这些项目的大部分资金又与中国承包商绑定,从而使中国企业和跨国公司受惠。尽管中国的援助违背了经合组织的原则,但是它提出的“双赢”理念还是在一定程度上为自己赢得了发展合作伙伴的美誉,就是说中国在政治平等的基础上提供帮助,而不像西方国家“援助国-受援助国”式的帮助。

中国在非洲的经济活动刺激了非洲的经济发展,提振了非洲的经济信心。一方面,中国在公路、铁道和公共建筑等硬环境上的投资帮助吸引了中国和其他国家来非洲投资;另一方面,中国在安哥拉和尼日利亚等资源丰富的国家采取 “资源换资产”的投资模式,使得这些国家有能力开发此前无法开发的矿藏资源,并从出口这些资源中获利。

而更微妙的是,中国在非洲的存在改变了发展中国家和西方援助国之间的关系。中国等其他新投资国的出现,无疑改变了发展中国家和西方国家谈判时的权力平衡,使西方国家不得不更加重视非洲。今年8月,奥巴马主持了美非领导人峰会,峰会效仿中非合作论坛高官会的模式,表明美国重新开始重视与非洲的合作。

然而,中国的援助和投资活动在政治上备受争议。对非洲自然资源的开发饱受诟病,指责包括活动不够透明、规划阶段缺乏协商与咨询以及缺乏对环境影响的评估等。而指责之声在石油、矿产资源和水力发电领域尤为突出,其中对水力发电的批评主要是因为中国参与了苏丹、埃塞俄比亚和其他非洲国家骨干坝的建设。

中资企业的用工标准和劳资纠纷在赞比亚等国也引起了争议。在消费需求刺激下出现的非法采伐和偷猎行为,也损害了中国在非洲的形象。

以上的争议也引起了中国的反思。中国越来越重视自己在非洲的公共形象,并密切注意提升在非洲的软实力。现在,许多开展海外投资的国企面临着比国内更严格的劳动法和环境法;但由于活跃于海外的中国企业数量庞大、性质形态多样,从私企到跨国公司不计其数,给法律法规的管理和施行造成了不小的困难。

“无条件援助”和“互不干涉内政”作为中国外交政策和对外援助的基本原则,也引发了不小的争议,并有可能变得越来越难以执行,尤其是对非洲最脆弱的国家。2007年苏丹危机考验了中国坚持不干涉别国内政的承诺,这个曾经备受吹捧的原则却在当时引起了大众的强烈抨击。中国在非洲的长期投资使它有必要保证后者高效、稳定的运行;这就是说中国在当地进行各项活动时,需要关心当地政府的管理以及国家与社会之间的关系。另外,中国国内的低碳革新和投资为塑造非洲可持续发展提供了机会和资源。

一直以来,中国和其他新兴发展中国家的崛起,对整个发展中国家增强国际影响力和国际地位有着深刻的政治影响。但随着这些国家经济实力不断增强,南南合作的模式逐渐受到限制,不干涉别国内政的原则也越来越难以维系。随着中国的援助和发展计划不断成熟,一些项目难保不会和西方的发展模式重合。

翻译:王宁