中国应优先在西部地区减排 - 中外对话
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中国应优先在西部地区减排

过去经验表明,中国的减排目标只有在经济衰退时才能实现。如何让经济增长与减排双赢?人民大学环境学院院长马中指出,应该努力实现西部优先减排。
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中外对话:中国环境情况的态势,多年来一直被官方概括为“整体恶化、局部改善”。过去十年,“十五”(2001年-2005年)和“十一五”两个五年计划(2006年-2011年)大幅推进了中国的工业化和城市化进程。如何评估这期间环境保护和经济发展之间的相互影响?

马中:环境恶化的趋势还在继续。

总体而言,中国的环境问题是和经济发展紧密联系在一起的。如果要归纳阶段性特征,我认为应该从第九个五年计划(1996年-2000年)说起,甚至更早之前。

改革开放以来的三十几年时间,中国基本保持了10%的平均增长率。如此速度、保持如此长的时间,是全世界罕见的。这三十年间,中国经济有两次受外部环境影响较大的起伏。一次是20世纪末的亚洲金融危机,中国经济增速跌到7%左右,相对曾经的高速记录——15%,掉了几乎一半。第二次就是2008年的全球金融危机,中国对此提出“保八”(保持8%增幅)目标。

恰好是在这两次波动中,环境保护出现非常重要的变化。

亚洲金融危机正逢中国“九五”(1996年-2000年)计划的后期。因为经济下滑,需求不足,产能闲置。这五年的经济增长目标没有完成,却超额完成了环境保护的控制目标。

在“九五”计划中,中国开始提出对12个主要污染物指标实行全国总量控制,其中包含被列入“十一五”(2006年-2011年)计划削减目标的二氧化硫和COD两项。由于考虑工业发展正当其时,控制二氧化硫排放的难度很大,“九五”规划为这一指标留出了增长空间。但没想到亚洲金融危机使内需迅速下滑,直接导致发电量减少,很多电厂停止运行,新电厂停止立项。到“九五”末期,二氧化硫排放比规划目标减少了450万吨,环境控制取得了意外收效。

但经济衰退过去之后,接着就是恢复性增长。“十五”(2001年-2005年)期间,不仅经济增速加快,能源消费和工业项目也迅速上升,出现了和“九五”完全相反的局面,到“十五”末年所有减排指标都没有实现。

于是,接下来的“十一五”计划痛下决心,在“十五”目标基础上,做出了约束性指标减排10%的要求。这是中国第一次把环境控制目标正式写进社会与国民经济发展规划。

随后,各部门安排了很多资金,采取了很多办法。“十一五”的五年,中国的污水处理比率从不到30%上升到70%以上,电厂的装机脱硫率则达到前所未有的80%。

这期间重要的外部环境影响,是全球金融危机,中国经济增速降到逼近8%左右,“十一五”的环境目标相对顺利地完成。

从这三个五年计划的历程中,能够清楚看出中国经济增长和环境目标之间相互制衡的关系。从某种意义上说,最好的减排恐怕就是经济衰退。

中外对话:对中国来说,可能存在保持经济增速、同时兼顾环境目标的经济发展模式么?

马中:在工业化、城市化没有完成、区域差距没有弥合的情况下,难度很大。

从环境经济学的视角来说,无论以什么方式减排,最根本的问题还是在污染源,在于工业。

最近十年,中国的第三产业增长很快,但与第二产业之间的差距依然很大,而且差距越来越大,基本只是占据了第一产业下降的空间。第二产业的比例一直在上涨,这依然是今天的趋势。

中国讲产业结构调整,已经讲了十五年了。事实证明:依然没有调整过来,工业的主导地位在短时间内难以改变。

中外对话:照此说来,经济增长和环境之间的矛盾关系,已经决定了中国未来一段时间的现实。那么在经济政策和制度设计上,中国是否存在应对的空间?

马中:中国的区位差异,是值得重视的现实因素。

中西部地区空间大、城市化水平低、经济落后,现在也在积极谋求经济增长。从2007年开始,西部的GDP增速超过东部;从2005年开始,中西部固定资产投资增速超过东部,并且一直保持到今天。中西部坐拥大量资源,只要有市场需求,工业发展会非常迅速,但是其污染处理能力有限,可能造成比东部更大的环境灾害。

东部的污染物排放对中国内陆的影响相对较小,但西部是中国大江大河的上游,大气环流也是从西北到东南主导的环流模式,所以西部产生的污染和排放都会随着空气环流和水流传播开去。这就不是一个局部问题,而是全局问题。现在西部经济总量在全国所占比例不到20%,但污染物排放总量已经超过了30%。也就是说,其污染强度已经远远超过全国平均水平。如果重复东部的发展方式,当经济发展上去以后,污染物总量更会大大上升。

目前的中国,工业在经济总量中比例比较低的地区,基本都是依靠产业转移。我们需要认识到中国经济区位和环境地理区位的严重逆向分布。

在“十二五”规划执行中,对四个污染物减排指标的减排目标做出了比较大的省际间差异分配,导致西部地区实际减排目标远远低于平均目标,这样照顾了西部的经济承受能力,但会带来逆向的效果——东部的减排比例已经很高,进一步加码后,减排成本会更高;而西部减排力度放缓的影响,会波及东部甚至全国。

其结果是:东部在经济上不合算,西部在环境治理成效上不合算。

像CDM市场一样,应该提倡的是一种有区别的责任,有必要努力实现西部优先减排。西部处于发展初期,减排潜力大、成本低,从经济上讲是有效的。同时,它的排放影响是全国性的,它多减排,取得的环境效应会更好。

方法和制度上的设计,由此就更为重要。一方面国家减排资金应该向西部倾斜,另一方面可以在东部和西部之间设计一些交易机制,比如东部把减排资金给西部,由西部来完成减排量,达成双赢。

充分认识到中国内部的区域差异带来的空间,可能是中国绿色发展路径中的机会所在。