中国“节能减排”是陈旧的计划经济手段 - 中外对话
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中国“节能减排”是陈旧的计划经济手段

中国企业正在为低效和不公平的环保政策买单。唐昊认为,是时候让政府就自身在环保中的角色调整思路了。
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2010年是中国“十一五规划”的最后一年。在过去四年里,中国单位GDP能耗累计下降15.61%。这意味着,要达到规划中20%的既定目标,必须要在这最后一年将单位GDP能耗再降5.29%。中国的节能减排工作为此在2010年猛力提速,各地方政府不惜通过拉闸限、关停企业、直接限产等方式来达标。

所谓“五年计划”,是中国计划经济的典型象征。在过去的几十年里,中国通过定期的“定指标、打会战、搞运动”的路数来发展经济。也正是这套计划经济的失败才引发了中国的市场经济改革。现在“五年计划”早被改为“五年规划”,但其试图由政府主导经济发展的性质却没有根本变化。现在要在这“五年规划”里增加环保减排的内容,自然也是要通过计划经济的手段来实现。于是,包括减排指标由政府发布、减排方式由政府规定、为减排而关停企业就是题中应有之意了。这样的减排方式既不通过正式的法律规定,也不鼓励环保团体和媒体监督,而是按政府行政的方便来进行,可谓“计划减排”或“计划环保”。

在过去的几年,“计划环保”的效果还是不错的。特别是很多地方将污染减排纳入区县绩效评价指标体系之后,单位GDP能耗开始逐渐降低。但问题也很明显:“计划环保”的要害在于其将环保事业变成一种权力高度集中的政治安排,而权力集中必然影响环保效率。如果按照市场经济的理论来理解环保效率的话,能够达到环保和经济发展最优组合的策略应该是引入市场定价的监督机制,即通过多个市场主体和环境主体(或其代表)之间的博弈,得出具体的环境污染和碳排放的价格,令造成环境污染或排放的主体付出适合的代价。缺乏市场定价和分散决策,只是行政部门一家决定排放标准和选择惩罚企业,在理论上就显然难以达到效率上的帕累托最优

与此同时,作为计划经济面临的一个主要困难就是,计划的合理性在事前是无法验证的。在实际的经济生活中,各种资源配置是否达到最优、生产能力和社会需求能否匹配,都是计划经济曾经面临的难题,也是计划经济最终被市场经济取代的理由。同样的道理也适用于“计划环保”——在政府完全控制环保事业的情况下,信息不对称更为严重。如在“十一五规划”中,原有的高能耗高排放产业被大部保留,并为此规定了经济发展和GDP增长目标;而在这种情况下又安排了减排目标。这种规划本身就是自相矛盾的。所谓突然之间“停产限电”的减排举措,无非是“政府环保,企业埋单”——企业在为政府前后不一、朝令夕改的计划付出代价。

在政府本身的公正性难以保障的情况下,“计划环保”的负面后果开始显现。例如,环保部门和计划部门在减排指标等方面对企业待遇不一。国字号企业、大企业由于其与政府的关系受到更多照顾。而相对来说更加脆弱的私营企业、小企业则受到更大打击。更有甚者,在一些掺杂了官员个人私利的决策中,许多该淘汰关停的产业并没有淘汰,经济结构并没有得到改善。在这些事例中,“计划减排”致命的弱点是单纯依靠政府,而政府本身又未必可靠。

在没有找到可持续减排的路径下,为完成既定目标,地方政府不得不一再拉闸限产,顶硬推行,确实可以在短期取得效果,但决非长远之计。在“十一五规划”中,政府需要实现的目标很多,现在中央政府抓减排抓得紧,“规划”中节能减排就优先;哪天中央政府放松了环保,节能减排就会象以前一样,为其他目标让路。

“计划减排”等环保方式是政府最愿意使用的,不但因为关停企业和拉闸限电是最简单的减排手段,更因为这种方式可以最大限度地保留甚至扩大政府的权力。所以,在限电限产之外,中国更需要的是寻找出一条制度性地转变增长方式、实现节能减排的合理路径。这需要在以下几个方面做出努力:

首先,政府应在产权改革和市场环境等方面改变企业的长期环境,为环保执法创造基础性条件。例如,产权的明晰化不但是建立规范的市场经济,也是建立有效环保体制的基础性条件。在产权清晰的基础上,环保违规后惩罚的对象是明确的,但在目前,许多国有企业的污染、高排却无人负责。

其次是依法而不是依令治理环境。法律相比政令来说,更适合于长效机制的建立。如果法律完善,那么政府可通过法律途径起诉相关企业,而不是像今天这样直接拉闸限电。在尊重法律而不是政令的基础上增强法院和政府执法机构的执行能力,才有长远的效果。

再次,通过调整财税结构来改变目前高能耗、高排放、高污染的产业结构。普遍降低企业税收可以增加企业收入、降低其通过破坏环境获利的动力。而对特定产业降低税收更可以鼓励高科技、低耗能、低排放的企业发展,推广节能技术应用,以环保产业的发展间接推动节能减排进程。为持续减排计,政府应该直接鼓励产业自然升级,但这个过程应以企业,而非政府本身为主导。

最后,政府要主动与环保NGO、国际NGO以及公民社会合作,建立环境分散决策机制,以快速应对环境领域的变化。在此过程中,公众的参与监督极为必要。

从理论上说,单纯的行政手段或单纯的市场手段都难以解决环保问题。目前中国所依赖的“计划减排”“计划环保”的效率,已被证明其既不足以应对中国不断增长的环境压力,也不能够充分获得污染削减和自然保护所带来的潜在经济收益。要实现减排效率的提高和更广泛的环境目标,中国政府当下最需要做的是调整环保思路,从“政府计划型环保”转变为“公众参与型环保”和“产业演进型环保”。


唐昊,
华南师范大学副教授,富布莱特学者,专栏作家。

图片为温家宝在国务院节能减排会议上,来自中国政府网