公正管理水资源 - 中外对话
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公正管理水资源

决策者建议将水交换作为在中国南部管理这种有限资源的手段之一。唐昊分析了这种体制的利弊。
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严重的缺水问题,特别是水质性缺水,一直困绕着中国经济发达地区,并将愈演愈烈。

中国常年水资源总量为28000亿立方米,按目前经济发展的需要,即使是正常年份也缺水近400亿立方米。同时,中国水资源分布不均,河流功能衰减,一些河流发生间歇性断流或常年断流。但最严重的问题还是水污染、水生态系统失衡所导致的水质性缺水。工业废水、污水排放量的增长,农业生产中化肥和农药过量使用,都污染了水环境,目前全国监测评价的湖泊中,有一半处于富营养化状态。全国有2、3亿人口的饮用水不符合标准。

以上情况表明,对日益短缺的宝贵水资源,必须要进行计划管理,不能任由水资源无序使用。但如何进行这样的管理和分配,在全国是个难题。日前出台的《广东省东江西江北江韩江流域水资源管理条例》,对此给出了一个很好的解决思路。但也必须承认,这种管理和改革办法,其中隐含了更深层的问题,而这些问题绝非仅属广东一省。

广东降水非常丰沛,境内江河的流量很大,历史上本不缺水。但作为经济发达地区,广东却变为水质型缺水。广东境内江河河长7051公里,其中劣于Ⅲ类的河长达1754公里,占四分之一;全省共滥测评价的41个城市饮用水水源地,水质达标的只有21个,合格率仅为51.2%,在全国排名倒数第二。特别是东江流域,承载了省内最发达地区的3000余万人口和23000亿元GDP的经济规模(2008年广东全省GDP35696亿元),区域之间、人与生态环境之间的矛盾日益突出。近年来东江流域干旱频发,河流水位降低,水质恶化,咸潮上溯,一些水库相继爆发蓝藻水华。

近期广东省公布的系列政府文件,要求开展流域水量分配,优化调度水资源,实施用水总量控制,加强取水许可管理,同时开展必要的生态补偿,试图建立实施流域综合管理的模式。如《广东省东江流域水资源分配方案》锁定东江年最大取水量为106.64亿立方米,并将这一总指标分解给河源、惠州、东莞以及广深港等8个城市,对它们实行定量取水和总量控制。如此一来,节水的压力直接传递到相关地区的政府、企事业单位和居民,无需做更多宣传就可改变其不良用水习惯。而水资源确权后,河源等水源地地区可望通过水交易而获得必要的经济补偿,缓解目前由于珠三角地区转移工业企业到周边地区所带来的生态破坏。不过,在现有的条件下推进这些治水良政,仍面临许多不能忽视的问题和障碍:

首先,整体的制度法律环境尚未建立之前,仅通过政策文件所进行的生态补偿效果有限。要想使生态补偿发挥效用,就需要用基本制度来确立一系列的框架,以解决4个最核心的问题:一、谁应该受补偿?二、谁进行补偿?三、补偿多少?四、如何补偿?这四个前提性条件缺失,生态补偿的效果就会大打折扣。前两个条件涉及到补偿支付者和补偿接受者的资格权利界定。特别是补偿接受者——应受补偿的是政府还是当地人民?如何明晰生态资源的产权所有者?生态补偿本是为区域平衡和社会公平制定生态补偿制度,使受益地区对受损地区、发达地区对保护地区、高消耗的富裕人群对低消耗的贫困人群给予利益补偿,是一种使外部成本内部化的环境经济手段。像四川青城山门票收入中拿出30%补偿护林人,就令保护青城山取得成功。而 “水权改革”的补偿更多是针对地方政府而非个人,这可能导致补偿不能到位,同时也隐含了下一个问题。

其次,政绩评价体系不改变,则破坏生态求发展的政府选择永远不会消失。许多上游城市为保护水源在经济发展上做出牺牲,但这几年,在清远和更西的河源,和平、东源、紫金和连平等欠发达地区在经济上获得大发展,与此伴随的是工业区建立、大片生态林被砍、大量矿场开采,生态问题层出不穷。

现在政府为了让这些城市回归到保护生态的道路上来,对上游因保护水源而在经济上做出牺牲的城市,下游经济发达地区应给予一定补偿。但问题是,上游城市从交易中获得一笔收入后,真的就愿意限制经济发展速度,把环保放在第一位吗?有些地方拿了钱也不一定进行生态保护。在这里,经济本位观念和不严格的环境执法才是关键,而不是因为地方上没有得到足够的生态补偿。也就是说,这些地方环境的破坏原本就是因为干部评价机制和错误的政绩观,导致环保不力。现在的政策法规只是增加了经济补偿,并没有从根本上改变造成水污染的制度因素,不能从根本上解决问题。只要以经济为本位的发展观念没有改变,一味想靠经济补偿的办法来换取上游地区对环保的重视,很难达到目的。

再次,在补偿强度和补偿渠道的问题上,部门利益化使得生态补偿走样。比如,在付出生态补偿的一方,如水电部门时常会有抱怨:大家都在用水并从中受益,如生态保护减少了水土流失使农民受益;风景区生态水平得到提升,旅游部门受益;河流通畅、货运增加,航运部门受了益,为什么只要工业或者水电部门来付费?而在接受生态补偿的一方,由于政策措施推行的部门化,收上来的钱也不见得用在生态保护上。很多地方还出现了跟林业要完跟水利要、跟农业要完跟扶贫办要、甚至再跟西部开发办要等等多头要补偿的现象。钱到了地方就先盖楼。同时,部门利益化隐含的另外一个风险在于利益纷争。1990年代,美国也由于经费问题发生了几起“水权案”,卡罗拉多州、加州、奥州、爱达荷州、内瓦达州等地为水利使用机会而冲突不断。目前广东各地为水资源的分配而产生的矛盾冲突也不能忽视。

所以,不仅在广东,在全国范围内,要想使水权分配、水权交易真正发挥生态补偿的效应,在基本的制度和法律环境的建设上必须更加完善,如彻底改变干部政绩评价体制,抛弃单一的经济指标评价;理顺部门之间的关系;明晰产权,将产权保护和生态补偿下达到个人;放开公众参与和监督等等。在这些制度框架建立的前提下,才能运用政府调节和市场机制进行水权分配和交易;也是在这些制度框架下才能从总体上合理规划,使得水权分配和交易真正起到保护生态环境的作用。

 

唐昊,广州学者,擅长时政评论。

首页图片由Changhua Coast Conservation Action