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城市河流治理不应止步于河长制

上海的臭水河已经越来越少,但面对经济发展和环境保护间的张力,法治会比“河长”制更好用。

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图片来源:Legolas1024

2001年,我偶遇了大学毕业后十年未见的前女友 。于是,我们决定沿着上海城北的苏州河边随便走走。然而我们没有料到的是,河道中满是从两岸工厂和居民区中排出的未经处理的污水;垃圾也是直接从码头上被随意倒入水中;穿梭往来的5000多艘游艇和船只每天不断往河水中漏油。说实话,那散发出来的气味实在让人难以忍受,一场重逢只能匆匆结束。

苏州河蜿蜒53公里,贯穿整个上海。上世纪20年代,随着纺织业的兴盛,这条运输要道开始散发臭味,到六七十年代,河水水质进一步恶化,两岸居民只得关紧窗户,甚至连盛夏时节都不敢开窗透气。

2006年在美国时,有一次我乘火车去华盛顿特区。火车经过马里兰州的波托马克河时,我看到几位正装男士正在河中划着小皮艇,很显然这是他们的通勤方式。鉴于中国河流给我留下的糟糕印象,上面的那个场景应该算是我的美国之旅中最美妙的时刻之一。

过去30多年,上海河道的污染问题已经不是能否在里面游泳或者划船那么简单,污染已经严重到人们走在河边都无法正常呼吸的程度。最严重时,苏州河沿岸近1000家工厂和300万居民每天向河道内
倾倒的工业和生活污水总量高达60万吨。

从1998到2008年的十年间,有关部门采取河道疏浚、污水分流、建设污水处理设施、拆除码头以及河流注氧等一系列措施,使苏州河获得了重生。如今,臭气熏天的场景已成为过去,小鱼和小乌龟又回来了,苏州河又有了生机。从2001年开始,这里还会举行每年一度的端午节龙舟赛活动。

不过,上海的河道还远远没有恢复到原生状态。除了苏州河和长江东流入海前最后一个主要支流的黄浦江外,上海市内还有195条小型河流和2.63万条水沟,而且它们绝大多数都
处于不同程度的污染重。一份有关上海环境的官方报告显示,2015年上海市内近四分之三的城市水体质量不达标,与上世纪90年代苏州河的污染状况一样糟糕
 

过去30多年,上海河道的污染问题已经不是能否在里面游泳或者划船那么简单了,污染已经严重到人走在河道边都无法正常呼吸的程度。

 

2015年4月,国务院下发《水污染防治行动计划》,为上海河道的重现生机带来了新动力。该计划把在2020年前控制水质恶化列为国家目标,并将保护城市河道作为重中之重。

2015年年末,上海水务局明确了56条严重污染的城市河流水域,并将其列为优先治理目标。此外,上海水务局还定期在其网站介绍水质治理进展情况,参与公众意见征询的代表中至少有九成表示满意,整个治理行动才能告一段落。

上海市各级政府将水污染治理行动与房屋拆迁和城市周边流动人口疏解这两项工作相结合一起推进。比如在上海西郊的徐浦村,这里的人口密度曾一度达到每平方公里4.3万人,许多居民直接把村子旁边的小河当成了排水沟和垃圾场。

在关闭当地256家工厂(同时也导致1.3万人失去工作)后,徐浦村的河道重新恢复了干净整洁。如今,整治一新的岸边张贴着大幅海报,标明了该河段的“河长”,包括其姓名、职务和行动计划。上海市各级政府领导都需要担任辖区内河流的河长,亲自负责该河段的治理工作。从2017年起,河段治理负责人相关信息将在上海市政府网站公开,这样意见就可以直接反馈到相应的负责人手中。

河长对河段的责任,与市长、县长以及区长对辖区的责任是基本一样的。最近几个月,河长制已被推广至全国,有关部门希望借此推动中国河流环境的长期保护。不过这项措施也有不足之处,因为这是一种人治机制,而不是法治机制。

由于有各级政府最高负责人推动政策落实,该机制成效显著,但是当对经济发展的关切超过环境保护时,这一机制就有可能带来事与愿违的后果。因为大多数政府领导通常是一手抓污染治理,一手抓经济增长,想在两者之间取得平衡并非易事。因此,河长制最多只能是一种过渡计划,环境治理终究还是要靠法治。

河长制的另外一个不足在于它限制了公众参与。站在聚光灯下的只有河长,其他人只是一旁的看客。这就导致这场河流治理战役有可能沦为一场被某些长官个人意志所左右的政治秀,与在知情同意和公共倡导基础上开展的可持续环保行动背道而驰。

此外,官员们主要依据政府指令开展工作,而这个大政方针每五年就会进行一次调整。在政府换届期间,曾经的工作规划(包括河流治理项目计划)通常会被束之高阁,而继任官员通常也不会继续履行前任官员的相关承诺。

中国不能仅仅满足于河长制,而应该设立科学的参数指标,确定河流容纳污染物总量的上限。此外,只有尊重法律,才能将河长的公权力关在笼子里。在中国绝大多数地区,官员政绩考核的主要依据是经济发展水平,而不是环境保护所取得的成效。如果想要真正实现水质的可持续性恢复,那么中国政府就必须彻底改变态度,从根本上提高对法制的尊重。


英文原文首发于彭拜新闻第六声

翻译:Estelle

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